Inovações na Cobrança do Crédito Tributário - Ed. 2019

Capítulo 5. Objeções à Constitucionalidade da Averbação Pré-Executória Instituída Pela Lei 13.606/2018: Possíveis Razões para a Invalidação das Normas Veiculadas Pelos Artigos 20-B e 20-E da Lei 10.522/2002

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Rodrigo Dalla Pria

Advogado. Mestre em Direito Tributário e Doutor em Direito Processual Civil pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Ex-Juiz do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo (TIT-SP). Coordenador das unidades de Sorocaba/SP e Presidente Prudente/SP do Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET). Coordenador do curso de extensão em Contabilidade Tributária do Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET).

Danilo Monteiro de Castro

Advogado. Mestre e Doutorando em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Juiz do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo (TIT-SP).

1.Introdução

No início de 2018, a Lei Federal 13.606 trouxe uma importante e inesperada inovação voltada ao incremento da cobrança do crédito tributário federal ao inserir, na Lei 10.522/2002, os artigos 20-B, 20-C, 20-D e 20-E.

Dos dispositivos acima referidos, interessa-nos, para os específicos fins deste trabalho, os artigos 20-B e 20-E, que dispõem:

Art. 20-B. Inscrito o crédito em dívida ativa da União, o devedor será notificado para, em até cinco dias, efetuar o pagamento do valor atualizado monetariamente, acrescido de juros, multa e demais encargos nela indicados:

[...]

§ 3º. Não pago o débito no prazo fixado no caput deste artigo, a Fazenda Pública poderá:

[...]

II – averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.

[...]

Art. 20-E. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional editará atos complementares para o fiel cumprimento do disposto nos arts. 20-B, 20-C e 20-D desta lei.

Referidos dispositivos, em especial o artigo 20-B, autorizam à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) “averbar” nos órgãos de registros de bens e direitos o crédito tributário inscrito em dívida ativa da União, e isso antes mesmo do ajuizamento de execução fiscal, de sorte a tornar indisponíveis os bens ou direitos sobre os quais recaírem a averbação.

A atribuição desse poder “constritivo” ao credor tributário, dado seu arrojo, repercutiu (positiva e negativamente) de forma sensível entre os players que, comumente, estão diretamente envolvidos no processo de cobrança do crédito tributário. Tal repercussão, em última instância, resultou na propositura de diversas ações diretas de inconstitucionalidade que voltam a atacar, sob argumentos distintos, a constitucionalidade do dispositivo legal em comento.

Nesse contexto, a pretensão deste estudo é demonstrar, a partir dos fundamentos de ordem formal e material que dão respaldo às referidas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIns) que se voltam contra tais comandos normativos, eventuais fragilidades capazes de motivar o Supremo Tribunal Federal a decidir pela inconstitucionalidade desses dispositivos.

Frisamos, desde logo, que nosso objetivo é, exclusivamente, a análise das questões concretamente objetivadas pelas mencionadas ações diretas (e, por conseguinte, dos argumentos lá existentes) para identificar os pontos que, em nosso sentir, têm mais chances de serem acolhidos pela Suprema Corte.

Antes, porém, analisaremos esse novel instituto trazido pela Lei 13.606/2018, passando por sua regulamentação (ou complementação, como dispõe o artigo 20-E) pela Portaria PGFN 33, de 8 de fevereiro de 2018.

2.Averbação prevista no CPC versus averbação pré-executória (o principal diferencial desta não é a ausência de processo judicial, mas sim a indisponibilidade gerada)

O artigo 828 do Código de Processo Civil 1 permite que o exequente obtenha certidão de que a execução que ajuizou foi admitida, para fins de averbação nos órgãos de registro de bens e direitos. Essa medida tem um exclusivo objetivo, qual seja, dar publicidade a terceiros da existência daquela dívida e, por conseguinte, preservar aquele patrimônio para, se preciso for, satisfazer, mediante expropriação, seu crédito.

Nesse contexto, a averbação nos órgãos de registros de bens e direitos do crédito tributário inscrito em dívida ativa, a ser efetivada antes mesmo do ajuizamento da execução fiscal perfaz, teoricamente, medida pertinente, pois trata-se justamente do momento em que eventual alienação do bem resultará, por expressa presunção legal, em fraude à execução fiscal 2 . Tem-se aqui (em matéria tributária), portanto, regramento especial que traz a presunção de fraude para momento anterior ao ajuizamento da ação, razão pela qual a averbação pré-executória, nesse contexto, prestar-se-á a dar publicidade dessa dívida a terceiros que eventualmente tenham interesse em adquirir o bem averbado.

Ocorre que, tanto lá (no Diploma Processual comum) quanto cá (no contexto tributário), somente haverá fraude à execução se o devedor cair em insolvência, isto é, se a alienação desse bem gravado (pela averbação) deixá-lo sem patrimônio suficiente para fazer frente àqueles débitos. Significa dizer que o terceiro (pretenso adquirente), ao analisar o patrimônio do vendedor e as dívidas que este possui, poderá optar por adquirir o bem, e isso a despeito da existência de averbação de dívida que recaia sobre o bem em comento.

Exemplificando, se houver uma dívida de condomínio no importe de R$ 500,00 (quinhentos reais) devidamente averbada no imóvel, avaliado em R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), e o proprietário desse bem ainda possuir outros bens e direitos (cuja somatória é bem superior àqueles R$ 500,00), não há razão para que um terceiro não se sinta seguro em adquirir aquele imóvel (de R$ 500.000,00), mesmo existindo no seu registro a averbação de tal dívida condominial.

O ponto central, entretanto, é que essa faculdade do terceiro (de mesmo havendo a averbação optar pela aquisição do bem) não se faz presente quando da averbação pré-executória trazida pela Lei 13.606/2018, já que ela, por si só, gera indisponibilidade do bem ou do direito.

Daí que, a principal diferença entre a averbação regrada no CPC e aquela instituída pela Lei 13.606/2018 não está, propriamente, na existência prévia de um processo judicial (presente no instituto comum e ausente no instituto voltado ao crédito tributário da União), mas sim na indisponibilidade que esta gera em detrimento daquela (que, tão somente, dá publicidade da dívida a terceiros, mas não lhes retira o direito de aquisição do bem, o que se consuma com a mudança de titularidade deste no respectivo órgão de registro).

Esse diferencial (de gerar indisponibilidade) é o grande motivador dos questionamentos em torno da constitucionalidade dos artigos 20-B e 20-E, especialmente os de cunho material.

Todavia, e conforme verificaremos a seguir, a regulamentação dos artigos 20-B e 20-E da Lei 10.522/2002, tal qual realizada pela Portaria PGFN 33/2018, tende a minimizar esse “desconforto” que é inerente à indisponibilização prevista pelos indigitados dispositivos legais. Resta perquirir, portanto, se a flexibilização dos efeitos deletérios da indisponibilização realizada pelo diploma regulamentador é suficiente/capaz para sanar ou mitigar eventuais vícios de constitucionalidade que emanam de sua literalidade.

É exatamente isso que investigaremos no tópico seguinte.

3.A Portaria PGFN 33/2018 e a interpretação autêntica “conforme” à Constituição Federal

A Portaria PGFN 33/2018, a pretexto de regulamentar as novas técnicas de cobrança inseridas pela Lei 13.606/2018, vai muito além do mero esclarecimento da forma pela qual a averbação pré-executória deve ser concretamente implementada.

Em verdade, o que o referido diploma regulamentador faz é disciplinar todo o procedimento de controle de legalidade do débito fiscal, atividade essa que, vale ressaltar, é inerente à definição legal de “inscrição do débito em dívida ativa”. No contexto desse procedimento, resta garantido ao contribuinte o direito de pleitear a revisão do débito em cobro, o que pode ocorrer, inclusive, em momento anterior à averbação pré-executória. Além disso, a Portaria PGFN 33/2018 prevê, expressamente, o direito do contribuinte titular do débito a ser inscrito em dívida ativa ofertar garantia, e isso antes mesmo do ajuizamento da execução fiscal (e, também, antes da averbação pré-executória), expediente esse que permite ao contribuinte ter acesso a certificação de sua regularidade fiscal (art. 206 do CTN).

A Portaria PGFN 33/2018 ainda vai além, trata do ajuizamento seletivo do crédito tributário federal, entre tantos outros temas de extrema importância.

No...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222125875/capitulo-5-objecoes-a-constitucionalidade-da-averbacao-pre-executoria-instituida-pela-lei-13606-2018-possiveis-razoes-para-a-invalidacao-das-normas-veiculadas-pelos-artigos-20-b-e-20-e-da-lei-10522-2002