Inovações na Cobrança do Crédito Tributário - Ed. 2019

Capítulo 4. Negócio Jurídico Processual e Garantia em Execução Fiscal - Parte II - Vias Alternativas para Cobrança do Crédito Tributário

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RODRIGO G. N. MASSUD

Mestre em Direito Tributário pela PUC-SP. Pós-Graduado em Direito Processual Civil e em Direito Tributário pela PUC-SP/COGEAE. Professor no IBET e na PUC-SP/Cogeae. Advogado.

1.Delimitação do tema

Como resposta a um sistema de justiça altamente litigioso e, por isso, sobrecarregado, ineficiente e ineficaz, o estudo dos chamados negócios jurídicos processuais, juntamente com os meios alternativos de solução de conflitos, vem ganhando crescente destaque a partir do Código de Processo Civil de 2015.

Assim é que, numa perspectiva mais ampla, aumentam-se os debates em torno das possibilidades de se transacionar em torno do próprio direito material tributário e, com isso, em torno da atividade administrativa plenamente vinculada que decorre do lançamento do crédito e da obrigação tributária.

Não obstante, apesar de o tema comportar essa análise ampliada, nos limitaremos a uma perspectiva menos abrangente, abordando o negócio jurídico processual e seus fundamentos no bojo da cobrança executiva do crédito tributário e, em especial, na definição da garantia em execução fiscal. 1

2.A cobrança do crédito tributário em termo normativo (lógico-pragmático)

Tributação é atividade estatal expropriatória exercida pela produção de normas jurídicas (ou cadeias normativas) com o fim de implementar alterações materiais nas relações intersubjetivas entre fisco, na qualidade de sujeito pretensor (da obrigação e do crédito tributário), e contribuinte (ou responsável), na qualidade de sujeito pretendido.

Assim é que se contrapõem, do ponto de vista lógico-sintático das relações jurídicas de índole tributária, direito subjetivo, de um lado, e dever jurídico, de outro, em torno da prestação pecuniária compulsória cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (CTN, art. 3º).

Perceba-se, pois, que cobrança é termo utilizado para designar as atividades desenvolvidas em toda a cadeia de positivação das normas jurídico-tributárias, desde a outorga de competência pela Constituição Federal até o seu ápice, identificado no momento da expropriação forçada dos bens do devedor por meio da execução fiscal.

Por outro lado, na perspectiva do sistema secundário (processual), o termo cobrança adquire sentido técnico mais estrito, identificando uma categoria processual-tributária fundamental, classificada como exacional (porque de iniciativa do fisco), revelando, topológica e geograficamente nas cadeias normativas, a execução judicial para a cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias (LEF, art. 1º).

Tem-se, com isso, estágio bem mais avançado da obrigação tributária, posto que incorporada (a obrigação) num título executivo extrajudicial e, portanto, dotada não mais apenas de exigibilidade, mas também de executabilidade. A exigibilidade, que antes era fraca, agora passa a ser forte2 2 , pois com potencial executivo.

Reconhecemos, portanto, (i) cobrança em sentido amplo (exigibilidade fraca), no nível do sistema primário, das relações jurídicas de direito material tributário; e (ii) cobrança em sentido estrito (exigibilidade forte), no nível do sistema secundário, das relações (exacionais) de direito processual, ambas as cobranças confluindo, agora do ponto de vista lógico-pragmático, para a arrecadação, de modo que, direito subjetivo e dever jurídico, aqui, dialogam num mesmo ambiente executivo (sincretismo), em torno do pagamento ou garantia do crédito tributário.

A arrecadação tributária, desta feita, é o ponto de intersecção entre os planos lógico-sintático e pragmático da atividade exacional (de cobrança), exigindo, por isso, intercâmbio entre processo e direito material. Como já advertia Lourival Vilanova, não há que se falar em fenômeno jurídico sem a necessária relação entre as normas de direito material e de direito processual. 3

A relação entre as normas do sistema primário e secundário, nesses termos, é a chamada instrumentalidade material das formas, ou seja, instrumentalidade efetiva do processo, preocupada não com o processo enquanto fim em si mesmo, mas com a realização efetiva do direito material subjacente 4 , em outros termos, com a arrecadação.

3.O binômio da cobrança: eficiência arrecadatória x efetividade processual

Cobrança e arrecadação, como vimos, integram uma mesma realidade macronormativa, confluindo, em igual dimensão pragmática, na busca pela eficiência arrecadatória e efetividade processual, naquela relação entre normas a que se referia Vilanova.

Embora eficiência arrecadatória e efetividade processual componham, no plano abstrato, a necessária relação entre forma e conteúdo, o que se vê, no plano concreto, é o contraste exatamente oposto, de ineficiência administrativa na gestão do crédito tributário, de um lado, e inefetividade das execuções fiscais, de outro.

Para ilustrar esse quadro atual em particular, não sem lembrar das variadas propostas legislativas pensadas para solucionar o tema, que vão desde a transação e arbitragem em matéria tributária até a administrativização da execução fiscal, citamos, no âmbito da Receita Federal do Brasil (RFB), a instituição da chamada Cobrança Administrativa Especial (CAE) pela Portaria RFB 1.265/15 5 , a qual atua com vistas a aprimorar os procedimentos de recuperação de créditos tributários (CT) e, consequentemente, promover o aumento e a sustentação da arrecadação dos tributos federais.

Por sua vez, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), tendo em vista outorgar maior eficiência à recuperação do crédito inscrito, instituiu o Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos (RDCC) pela Portaria PGFN 396/16, dispondo, entre outros temas, sobre diligenciamento patrimonial, protesto de CDAs, etc.

Mais recentemente e na mesma linha, foi editada a Portaria PGFN 33/18, incorporando roteiro quase idêntico à CAE da RFB, sendo prevista ainda a chamada averbação pré-executória, medidas de seleção do crédito tributário recuperável, ajuizamento seletivo e procedimentos para a localização de bens e direitos aptos a garantir o executivo fiscal.

Trata-se, como podemos observar, de diretrizes que se preocupam, essencial e quase que exclusivamente, com um lado do problema: o da eficiência arrecadatória, com pouca ou reduzida atenção às medidas de efetividade processual, ou seja, o enfoque recai sobre os deveres jurídicos do sujeito pretendido no recolhimento do crédito tributário, esquecendo-se, por sua vez, que, num regime sincretizado, voltaremos ao assunto mais à frente, há intercâmbio de posições (sujeito pretensor e sujeito pretendido, ambos, ostentando direitos subjetivos igualmente tutelados e exercidos no processo executivo).

Os efeitos negativos dessa busca insensata apenas por eficiência arrecadatória podem ser sentidos e observados, a partir de então, no embate estabelecido entre a SRFB e a PGFN, envolvidas e preocupadas com seus interesses individuais.

Veja-se, nesse sentido, a Nota Codac 80, de 23 de março de 2018, por meio da qual a Coordenadoria-Geral de Arrecadação e Cobrança da RFB evidencia o conflito entre os órgãos, com nenhuma preocupação à efetividade processual:

[...]

A presente Nota tem por objetivo avaliar a pertinência da Portaria PGNFn. 33, de 8 de fevereiro de 2018, que regula a cobrança de Créditos Tributários (CT) promovida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e está sendo objeto de consultas públicas por parte da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), porém sem consulta à RFB.

2. Eficiência da cobrança na RFB em...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222125888/capitulo-4-negocio-juridico-processual-e-garantia-em-execucao-fiscal-parte-ii-vias-alternativas-para-cobranca-do-credito-tributario