Inovações na Cobrança do Crédito Tributário - Ed. 2019

Capítulo 3. O Encargo Legal do Decreto-Lei 1.025/69 e Sua (In)Compatibilidade com o Sistema Jurídico Vigente, em Especial Após as Inovações do Cpc/2015

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Danilo Monteiro de Castro

Advogado. Mestre e Doutorando em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Juiz do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo (TIT/SP).

1.Introdução

Há quase 50 anos vigora em nosso ordenamento jurídico o chamado encargo legal, que traz um aumento de 20% no crédito tributário federal inscrito em dívida ativa. Frise-se, além do valor principal do tributo, devidamente atualizado (via taxa SELIC), acrescido de multa (de mora ou punitiva), tem-se, também, esse plus trazido pelo Decreto-lei 1.025/1969, denominado de encargo legal.

Exemplificando, obrigação tributária constituída pelo próprio contribuinte (autolançamento) no importe de 500 milhões de reais, declarada e não paga há dois anos, sofrerá os seguintes acréscimos quando já estiver em fase de cobrança judicial:

Principal

Multa de mora (20%)

Juros de mora [*] (principal + multa)

Encargo legal (20%)

TOTAL

500

Milhões

100

Milhões

126

milhões

145,20

milhões

871,20

milhões

[*] Selic acumulada de 21,03% obtida para abril/2016 em 05.04.2018 em: [idg.receita.fazenda.gov.br/orientacao/tributária/pagamentoseparcelamentos/taxa-de-juros-selic]

Assim, um débito inicial de R$ 500 milhões, declarado e não pago, gerará um encargo legal de mais de R$ 145 milhões, já que a base de cálculo desse ônus ao devedor (e bônus ao credor) é a somatória do principal e da multa, devidamente atualizados (via SELIC).

Posto isso, a pretensão deste estudo é, após apresentar a evolução legislativa e jurisprudencial em torno do tema, analisar se referido encargo ainda está em harmonia com o nosso sistema jurídico, mormente após o Código de Processo Civil de 2015, isto é, buscaremos responder a seguinte pergunta: ainda é aceitável tal adicional de 20% (vinte por cento) a todo e qualquer crédito tributário inscrito em dívida ativa da União?

2.Evolução legislativa e jurisprudencial do encargo legal

O artigo do Decreto-lei 1.025/69 possui a seguinte redação:

Art. 1º - É declarada extinta a participação de servidores públicos na cobrança da Dívida da União, a que se referem os artigos 21 da Lei nº 4.439, de 27 de outubro de 1964, e 1º, inciso II, da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, passando a taxa, no total de 20% (vinte por cento), paga pelo executado, a ser recolhida aos cofres públicos, como renda da União.

Até então, a legislação vigente (Leis 4.439/64 e 5.421/68) impunha um percentual a ser pago pelo executado em favor, diretamente, dos Procuradores. O Decreto-lei 1.025/69, portanto, extinguiu a sistemática supra (de clara, e exclusiva, remuneração do agente responsável por promover a cobrança judicial do crédito tributário – honorários), passando a ser renda da União o valor arrecadado com o encargo legal.

De lá para cá, várias outras alterações foram implementadas em relação a esse encargo, que, atualmente, tem o seguinte perfil:

[i] substitui a condenação usual em honorários sucumbenciais, por expressa disposição legal 1 (entendimento que, inclusive, atinge os Embargos à Execução Fiscal – ampliação jurisprudencial, que será mencionada mais adiante);

[ii] se o pagamento ocorrer após a inscrição em dívida ativa, porém antes da remessa da respectiva Certidão (CDA) ao órgão competente para o ajuizamento, haverá redução do encargo para 10% 2 (como, atualmente, é a PGFN quem realiza tanto a inscrição em dívida ativa quanto o ajuizamento da execução, nos parece de difícil aplicação referida redução);

[iii] o encargo legal passou a ser receita destinada ao financiamento do “programa de incentivo à arrecadação da dívida ativa da União”; 3 e, por fim, em recente legislação (após a vigência do CPC/2015);

[iv] o produto de sua arrecadação (até 75% dele) voltou a integrar os honorários advocatícios de sucumbência a remunerar as carreiras jurídicas de servidores públicos da União (entre eles: o advogado da União; o Procurador da Fazenda Nacional; e o Procurador Federal). 4

Além das várias legislações que trataram do encargo legal ao longo dos quase 50 anos de sua existência, nossos Tribunais também analisaram esse tema em muitas oportunidades.

Em julgado ocorrido em 1974, a 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal ( RE 80.305 ), qualificando o encargo legal como taxa, validou sua incidência em desfavor da massa falida, já que a Lei de Falencias, vigente à época, impedia tão somente a cobrança de honorários advocatícios em seu desfavor. No voto do Ministro Relator Djaci Falcão esse posicionamento fica bem claro:

Ocorre que a citada taxa não corresponde a honorários de advogado, como bem pondera o parecer:

A discutida taxa não constitui honorários de advogado, mas receita da União, sendo de todo inadequada a aplicação análoga daqueles dispositivos da Lei de Falencias. Tratam eles dos créditos que podem ser habilitados; aqui cuida-se de cobrança de dívida fiscal [...]. 5

Quase uma década depois, a 1ª Turma da Suprema Corte voltou a julgar situação similar (incidência ou não do encargo legal na execução fiscal promovida em desfavor de massa falida) 6 para chancelar novamente a validade de tal cobrança, porém nesse julgado, o argumento utilizado foi outro, isto é, validou-se a cobrança do encargo (ainda que equiparado a honorários) sem o qualificar como taxa.

O Plenário do STF não chegou a enfrentar a constitucionalidade do encargo legal trazido pelo Decreto-lei 1.025/69, mas, em 1977, analisou similar encargo instituído pelo Estado de São Paulo ( RE 84.994/SP ), declarando-o inconstitucional. Nessa oportunidade, restou assentado que referido regramento violava a Constituição por adentrar em tema de competência do legislador complementar, já que conflitava, entre outros, com o artigo 201 do Código Tributário Nacional. Em tal julgamento do Plenário, interessante o voto do Ministro Cunha Peixoto, que sintetiza os fundamentos de referida decisão:

Ora, de um lado, a matéria de sucumbência sendo processual, é da competência exclusiva da União, o que torna vulnerável o art. da Lei paulista 10.421/71.

De outro, a inclusão deste acréscimo na certidão de dívida ativa viola o art. 201 do Código Tributário Nacional. Com efeito, um dos privilégios que tem o fisco é o de criar seus próprios títulos e instrumento de crédito, mas, por isto mesmo, como constitui uma exceção, deve ser interpretado restritivamente.

Dessa maneira, só pode ser inscrito o que se considera dívida ativa tributária, isto é, a proveniente do crédito do Estado, acrescido das multas e dos juros. 7

Em que pese o entendimento supra, exarado pelo Pleno da Suprema Corte e que, pela ratio decidendi, se aplicaria ao encargo federal trazido pelo artigo do Decreto-lei 1.025/1969, 8 o fato é que esse dispositivo nunca teve a sua constitucionalidade analisada pelo STF, mormente por sua composição Plenária.

Pelo contrário, nas últimas décadas (posteriormente aos precedentes retromencionados, que têm mais de 30 anos), o STF adotou postura diversa em relação a esse instituto, qual seja, entendeu que qualquer discussão em torno do mesmo era matéria infraconstitucional e, portanto, estranha a sua competência. Vejamos, por todos, a fala da Ministra Rosa Weber, em voto proferido em 2015:

No que diz ao encargo legal previsto no art. do Decreto-lei 1.025/69, a suposta afronta ao preceito constitucional indicado nas razões recursais, no caso, somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional apontada no apelo extremo, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Nesse sentido: RE 693.436 , Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 22.08.2012, AI 717.827 , Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10.10.2012; AI 796.695 , Rel. Min. Ayres Britto, DJe 12.04.2012. 9

O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, possui vários julgados, alguns deles proferidos na sistemática dos repetitivos, chancelando a validade do encargo legal. Essa, aliás, já era a postura adotada pelo extinto Tribunal Federal de Recursos (TFR), que, inclusive, editou súmula sobre o tema:

Súmula 168: “O encargo de 20% (vinte por cento), do Decreto-lei 1.025, de 1969, é sempre devido nas execuções fiscais da União e substitui, nos embargos, a condenação do devedor em honorários advocatícios”. 10

Voltando aos julgados do STJ, tivemos, em 1998, pronunciamento da 1ª Seção (EREsp 124.263/DF) atestando não só a validade do instituto como, também, que referido encargo não era mero substituto da verba honorária, servindo para o custeio de todas as despesas (inclusive honorários) relativas à arrecadação dos tributos não recolhidos 11 . Em 2002, a 1ª Seção reiterou tal posicionamento, quando do julgamento do EREsp 252.668/MG.

Analisando questões outras, mas que giravam em torno do encargo legal, a 1ª Seção do STJ reiterou sua validade, na sistemática de julgamento de recursos repetitivos, em 2009 ( REsp 1.110.924/SP ) e 2010 ( REsp 1.143.320/RS ).

Todavia, não há consenso (em verdade, os Tribunais optaram por não enfrentar tal matéria) quanto à natureza de referido encargo legal, isto é, se não trata-se de honorários advocatícios, devemos enquadrá-lo como um tributo (taxa) 12 , uma nova sanção (multa) 13 , ou algo sui generis (encargo legal)? 14

Em 2011, a 1ª Seção do STJ abordou, mais uma vez, essa matéria ( REsp 1.251.513/PR , também proferido na sistemática dos repetitivos) sem novamente definir a natureza de referido instituto, mas explicitamente inserindo o encargo legal como algo componente do crédito tributário. Vejamos o voto do Ministro Mauro Campbell Marques:

A este respeito, convém rememorar as parcelas ou rubricas que compõem o crédito tributário:

Principal: é valor do tributo devido ou da multa isolada devida;

Multa: é o valor da multa devida quando atrelada ao principal, podendo ser de ofício, no caso de infração à legislação tributária, ou de mora, no caso de atraso no pagamento do principal;

Juros de Mora: são os juros incidentes em razão de atraso no pagamento do principal (art. 161, § 1º, do CTN, atualmente SELIC, por força do art. 61, § 3º da Lei 9.430/96);

Encargos: demais encargos incidentes sobre a dívida. No caso dos débitos inscritos em Dívida Ativa da União incide o encargo legal previsto no art. do Decreto-lei 1.025/69.

[...] Até o vencimento, o crédito tributário é composto apenas pelo principal. Após o primeiro dia de atraso, já há a incidência da multa de mora (art. 61, caput, da Lei 9.430/96). Depois de um mês de atraso, passa a haver a incidência também de juros de mora (art. 61, § 3º, da Lei 9.430/96). Após o encaminhamento para inscrição...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222125898/capitulo-3-o-encargo-legal-do-decreto-lei-1025-69-e-sua-in-compatibilidade-com-o-sistema-juridico-vigente-em-especial-apos-as-inovacoes-do-cpc-2015