Direito Processual Tributário Brasileiro - Ed. 2020

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Conceitos Elementares, Fontes do Direito Processual Tributário e Competência Legislativa - Capítulo 3

Conceitos Elementares, Fontes do Direito Processual Tributário e Competência Legislativa - Capítulo 3

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Capítulo 3

1.Noções elementares

A partir do giro doutrinário efetuado no capítulo anterior podemos oferecer alguns conceitos síntese que devem contribuir para a compreensão da matéria especialmente dentro do nosso escopo principal concernente à inserção teórica do processo no contexto da atuação da relação jurídica tributária.

2.Sistema tributário e processo tributário: a inserção do processo no âmbito da relação jurídica tributária

O processo administrativo tributário contempla o conjunto de normas que disciplina o regime jurídico processual administrativo aplicável às lides tributárias deduzidas perante a Administração Pública (pretensões tributárias e punitivas do Estado impugnadas administrativamente pelo contribuinte). Integra, ao lado do processo judicial tributário, o denominado direito processual tributário.

Não pode ser confundido o processo administrativo tributário com o procedimento administrativo tributário, ou procedimento fiscal. Este é marcadamente “fiscalizatório” ou “apuratório” e tem por finalidade preparar o ato de lançamento, que é o momento em que o Estado exator formaliza sua pretensão tributária (crédito) em face do contribuinte. Após tal formalização, que se realiza por meio do lançamento fiscal, é que pode ter lugar o processo administrativo, bastando para tanto que o contribuinte, lançando mão dos meios de impugnação administrativa previstos, ofereça formalmente sua resistência à pretensão fiscal do Estado.

Formalizada a existência da lide fiscal transforma-se o procedimento fiscal em processo tributário (alomorfia procedimento-processo) e passam a incidir no iter da formalização definitiva do crédito tributário as garantias inerentes ao due process of law, ou, mais especificamente, o procedural due process (ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes).

O processo administrativo tributário é, portanto, a etapa litigiosa do percurso de formalização da obrigação tributária no âmbito da Administração tributária. Não se confunde com o procedimento de lançamento e também não é processo de caráter jurisdicional, uma vez que não tem curso perante o Poder Judiciário.

Afigura-se o processo administrativo tributário como vertente do direito processual tributário, ao lado do processo judicial tributário (dimensão crítica da tributação), enquanto o procedimento de lançamento se insere no campo do direito tributário formal, também denominado de direito administrativo tributário (dimensão dinâmica da tributação).

Ambos, procedimento de lançamento e processo administrativo tributário, cuidam, cada qual com seu regime jurídico próprio, de dar aplicação in concreto às normas do direito tributário material (localizadas na dimensão estática da tributação).

O procedimento preparatório do ato de lançamento, enquanto tarefa administrativa não litigiosa, é presidido por princípios de direito administrativo que conferem aos órgãos da Administração fiscal, por seus agentes públicos, um conjunto de poderes-deveres direcionados para as finalidades de formalização e cobrança (i.e., fiscalização, lançamento e arrecadação) de tributos (que podem ser taxas, impostos e contribuições).

Essa função de lançamento é vinculada e obrigatória, competindo à autoridade administrativa verificar a ocorrência do evento imponível, procedendo a descrição do conceito do fato e enquadrando-o no conceito da norma jurídica tributária de modo a extrair suas consequências jurídicas que conduzam à determinação do montante da obrigação tributária e os sujeitos ativo e passivo da relação jurídica obrigacional (art. 142 e seu parágrafo único do CTN).

Por outro modo de dizer, por intermédio do lançamento o agente administrativo verifica a ocorrência do evento no mundo fenomênico (fato imponível, i.e., evento selecionado pelo legislador como apto a gerar obrigação tributária) e verifica seu encaixe na descrição hipotética contida na norma jurídica tributária (hipótese de incidência), registrando a conjunção entre fato e norma, ou seja, formalizando para efeitos jurídicos a subsunção do conceito do fato ao conceito da norma com o que se deflagra a relação jurídica tributária de cunho obrigacional.

O lançamento é ato administrativo (muitas vezes precedido de procedimento que é, também, procedimento de lançamento), reveste-se de vários atributos (como o de estancar a fluência do prazo decadencial) e tem a virtude de ensejar a exigibilidade e, subsequentemente, a exequibilidade da obrigação tributária com a inscrição em dívida ativa que corporificará o título administrativo (extrajudicial) hábil a aparelhar eventual execução fiscal.

Por meio da notificação do lançamento ao contribuinte (art. 145 do CTN) o Estado expressa formalmente sua pretensão tributária em face do cidadão, dinamizando a relação obrigacional outrora estática. Nessa etapa procedimental, não tendo ainda o Estado formalizado qualquer pretensão fiscal em face do contribuinte e não havendo caráter litigioso no procedimento fiscal não incidem as regras de Processo Tributário, estas sim enfeixando plexo de garantias processuais do contribuinte decorrentes da cláusula procedural due process, como contraditório e ampla defesa.

Somente em eclodindo a litigiosidade na relação fiscal, caracterizada pela existência de pretensão fiscal do Estado (por meio da notificação do lançamento) resistida pelo contribuinte (por meio de impugnação administrativa formal) é que tem início a etapa crítica que transmuda o procedimento de lançamento em processo administrativo fiscal, agora sim presidido por novos postulados (garantias processuais do contribuinte).

O Processo Administrativo Tributário disciplina o regime jurídico para a solução das lides fiscais formalizadas perante a Administração tributária, cuidando das impugnações, atos processuais administrativos, produção de provas, julgamento da lide e seus recursos administrativos, sob a regência do princípio do procedural due process (ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes).

Este modo de pensar enfeixa extraordinárias consequências teóricas e práticas e é objeto de variadas disputas doutrinárias como evidenciaremos no capítulo subsequente.

3.Processo sem jurisdição e processo administrativo lato sensu

Há certas perplexidades com o sistema que decorrem justamente da precipitada premissa que se adote sobre a inexistência de processo fora da jurisdição. Isso tem origem na transferência do problema da processualidade para o campo ainda mais obscuro do “processo administrativo lato sensu” (que compreende desde o rito dos certames licitatórios até o chamado processo legislativo), buscando-se alojar o problema processual tributário nesta ou naquela disciplina jurídica (vide Capítulo 5).

A partir dessas noções iniciais podemos deduzir os seguintes conceitos sintéticos:

a. Conceito de sistema tributário. O sistema tributário nacional, enquanto sistema de direito posto que integra o ordenamento jurídico brasileiro, afigura-se como o conjunto de normas válidas inter-relacionadas por princípios jurídicos que lhes sejam comuns e que contenham a disciplina jurídica das prerrogativas da União, Estados, Municípios e Distrito Federal quanto à instituição e modo de arrecadação de impostos, taxas e contribuições bem como as correspectivas garantias materiais e formais dos contribuintes quanto as limitações à imposição e ao modo de fiscalização, formalização e cobrança.

a.1. Conceito de sistema tributário e visão triádica da relação jurídica. É conveniente que se esclareça que a partir da visão triádica da relação jurídica tributária não apenas as regras de instituição, modo de arrecadação, limitações à imposição, fiscalização, formalização e cobrança, mas também as regras de processo tributário (administrativo ou judicial) passam a integrar o sistema tributário e bem assim as correspondentes garantias processuais. Isso porque, segundo nosso modo de pensar, no momento crítico da relação jurídica tributária (isto é, formalizada a existência da lide tributária, administrativa ou judicial), as regras de processo interferem na dinâmica da tributação que passa a receber o influxo das regras processuais consideradas enquanto amálgama de garantias que submetem a própria relação material subjacente ao processo.

a.2. Garantias da relação jurídica tributária. Além disso, o conjunto sistemático de garantias materiais, formais e processuais que integram o sistema tributário, mais que meras garantias dos contribuintes se afiguram como garantias da relação jurídica tributária. Isto …

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30 de Junho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222126073/conceitos-elementares-fontes-do-direito-processual-tributario-e-competencia-legislativa-capitulo-3-direito-processual-tributario-brasileiro-ed-2020