Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira Ed. 2014

II. Direito Financeiro e Teoria da Constituição Financeira – Unidade Sistêmica e Método - Parte I. Do Direito Financeiro à Teoria Da Constituição Financeira

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II. DIREITO FINANCEIRO E TEORIA DA CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA-UNIDADE SISTÊMICA E MÉTODO

SUMÁRIO: 1. Sistema e método da Teoria da Constituição Financeira – 2. Evolução teórica do direito financeiro a partir da Ciência das Finanças – 3. A autonomia sistêmica do direito financeiro: técnica, funcional e científica: 3.1 Objeto do direito financeiro e as escolas subjetiva, objetiva e funcional sobre a atividade financeira do Estado; 3.2 Objeto do direito financeiro: a natureza funcional do seu conteúdo e a noção de Fazenda Pública – 4. Instrumentalidade e a heterogeneidade do direito financeiro – ainda algumas palavras: 4.1 Superação da instrumentalidade pela teoria da Constituição Financeira; 4.2 Ausência de heterogeneidade no direito financeiro – 5. Renovação da metodologia jurídica do direito financeiro pela Teoria da Constituição Financeira: 5.1 “Neoconstitucionalismo” e Constituição Financeira – 6. Conclusões.


1. Sistema e método da Teoria da Constituição Financeira


No direito financeiro cristalizam-se os máximos valores do trato das contas públicas e da aplicação dos princípios democráticos e republicanos na condução do Estado Constitucional. É o direito financeiro que rege e garante para as gerações de hoje e as futuras a manutenção e continuidade do Estado, bem como o cumprimento de todos os fins proclamados pela Constituição. Da separação dos poderes à efetividade dos direitos sociais, do federalismo aos programas de redução de desigualdades, dos investimentos em infraestrutura ao fomento de proteção do meio ambiente, lá estarão as exigências de receitas públicas, programas ou políticas públicas, autorizações orçamentárias, realização de despesas e controles internos e externos.

A complexidade do Estado e da sua atividade financeira, ao longo do último sécu lo, assumiu proporções nunca imaginadas. Com a Constituição garantista do Estado Democrático de Direito e suas distintas constituições materiais, como a Constituição Econômica e da Constituição Social, ampliaram-se as competências dos gastos públicos e respectivos controles, a reclamar especializações crescentes. Nesta amplitude, viu-se ruir o tênue edifício da sua unidade de método, pelas fundações assentadas entre finanças, economia e juridicidade, sobremodo cambiantes conforme as mudanças sociais, econômicas e políticas.É inegável a crise de método e de identidade por que passa o direito financeiro. Sua fragmentação entre subsistemas tem sido, a um tempo, criticada, mas estimulada pela própria doutrina, ao desprezar sua compreensão unitária, em preferência por estudos isolacionistas dos seus domínios (Receitas, Despesas Públicas, Responsabilidade Fiscal etc.), e alguns nominados inclusive com foros de autonomia, como “direito orçamen tário” ou “direito do débito público”.

A presente obra assume a “Teoria da Constituição” como paradigma metodoló- gico dirigido a construir um modelo unificador dos conteúdos do direito financeiro a partir da Constituição, para delimitar a unidade do direito financeiro, segundo os fundamentos da teoria dos sistemas.

O direito financeiro, segundo o método da “Teoria da Constituição Financeira”, deve ser estudado e aplicado como “sistema”, para que se possa superar, a um tempo: (i) o ontologismo do modo de aproximação do objeto (a atividade financeira do Estado); e (ii) as miscelâneas metodológicas entre direito e economia (ciência das finanças ou finanças públicas).

Para cumprir a delimitação da unidade do direito financeiro, o sistema da Constituição Financeira atende a todos os demais axiomas da teoria dos sistemas. De plano, confirma-se o axioma da coerência, pois todas as normas são elaboradas conforme os mesmos critérios normativos de validade; os axiomas da completude e da diferenciação sistêmica encontram-se atendidos, dos quais decorrem sua formação e existência, por- quanto todas as “normas” e “relações” veem-se unificadas pela conexão material com a atividade financeira do Estado; ao mais, o axioma da continuidade, por não se restringir (o sistema diferenciado de normas de direito financeiro) por alguma limitação temporal, estará preservado; e, por fim, o axioma da dependência, pois este subsistema sempre dependerá da complexidade do sistema total, do qual decorre a diferenciação sistêmica que o qualifica, i.e., do ordenamento jurídico, na sua totalidade. 1

O modelo de “sistema” como método de elaboração teórica ou critério de aplicação do direito financeiro tem a virtude de eliminar a atomização mencionada anteriormente. Talvez não exista outro domínio em que a necessidade de redução a “sistema”, nos dias atuais, seja tão sentida e fundamental, até mesmo para sua continuidade e afirmação, haja vista a desintegração sofrida a partir da autonomia adquirida pelo direito tributário. 2

A conformidade jurídica dos estudos da atividade financeira do Estado, por muito esforço, se fez destacar da Ciência das Finanças (doutrina econômica). 3 Observada as devidas fronteiras, é inegável a necessidade de recursos aos modelos racionais da economia para compreender o funcionamento das finanças públicas. 4 Entretanto, o direito financeiro pode e deve ser estudado preferencialmente por método jurídico e dogmático. Nada que ver com “purismo metodológico”, até porque o direito financeiro nunca foi terreno fértil para uma “Teoria Pura do Direito”.

A opção por um método estritamente jurídico não desconhece a pluricidade metodológica para apreender a atividade financeira do Estado, na sua extensão parcial ou total. 5 Basta pensar nos temas de redistribuição de rendas, políticas públicas, equilíbrio orçamentário, finanças de estado mínimo e finanças de estado social intervencionista e outros.

O direito financeiro, compreendido como “sistema jurídico”, vê-se definido pela diferenciação do objeto das suas normas e relações em face do sistema total (ordenamento). Assim, ele tem suas autonomias “científica”, “técnica” e “funcional” confirmadas, a permitir a elaboração de subsistemas, sempre que houver meios para determinar unidade e coerência segundo os objetos, que são as normas que definem a atividade financeira do Estado na Constituição. Nessa unidade, o sistema expande-se concentricamente, a formar sua totalidade com diferenciação em face dos demais sistemas e subsistemas.

Desde Timpler (1612), quando se fala em “sistema”, deve-se admitir a presença de dois domínios bem definidos, dois sistemas conexos, o “interno” e o “externo”. Contudo, sua aplicação ao direito somente adveio a partir de Kant, que faz diferençar o sistema de direito positivo (sistema interno), cujo objeto manifesta-se em linguagem prescritiva (normas), daquele sistema da ciência do direito (sistema externo), com seu objeto expresso em linguagem descritiva (doutrina). Mais tarde, Hans Kelsen e outros aprofundam essa distinção fundamental.

Lourival Vilanova resumiu, com precisão, esse dualismo imanente ao direito: “A forma‑de‑sistema reside no direito-objeto, como reside na ciência-do-direito”. 6 Assim, para evitar confusões, ao falarmos de “sistema interno”, é preferível utilizar o termo “ordenamento jurídico”; e para o “sistema externo”, Dogmática Jurídica ou Ciência do Direito.

Toda e qualquer aplicação do modelo de “sistema” no direito (do ordenamento ju- rídico completo ou daqueles surgidos por diferenciações das normas) equivalerá sempre à integração entre direito positivo (sistema interno) e ciência do direito (ou dogmática jurídica – sistema externo). Essa demarcação já evidencia o quanto é errática a confusão entre “doutrina” e “direito positivo”. Doutrina descreve, organiza o conhecimento da linguagem de objeto, que são as normas jurídicas. Postula uma verdade, aquela da dogmática (sistema externo), segundo argumentos lógicos, semânticos e programáticos, mas sem confundir-se com a “interpretação” do direito (sistema interno), que persegue a aplicação normativa, segundo critérios de validade. Os métodos de interpretação têm fins práticos ou técnicos, concorrem para criar a “norma jurídica” aplicável no caso concreto, mediante critérios definidos pelas chamadas “normas de estrutura”, no que até podem ter influência da doutrina, mas nunca mediante confusão sistêmica entre os dois domínios.

O direito financeiro, como dogmática jurídica (ciência do direito), ao descrever seu objeto (e, assim, construir o sistema externo), que é o conjunto de normas jurídicas que direta ou indiretamente regulam a atividade financeira do Estado (sistema interno), tem sua unidade forjada a partir da própria Constituição. Esta é a diferenciação que permite a autonomia do direito financeiro, e que se vê tanto mais fortalecida com a Teoria da Constituição Financeira, pela unidade.

Mas, afinal, por que a diferenciação e a redução de complexidades são tão importantes na teoria dos sistemas?

Como viu muito bem Niklas Luhmann, a diferenciação dos elementos presta-se para determinar a unidade, completude e coerência na organização estrutural dos subsistemas, a partir do aumento da complexidade de um dado sistema. 7 Em vista disso, a auto-organização dos elementos, pelo referencial dos objetos e relações, garante sua unidade, com abertura aos demais sistemas pela reflexividade e, em particular, com o sistema total.

O sistema jurídico (o sistema “total” em relação ao direito financeiro) integra-se aos demais subsistemas (político, economia etc.) e com o próprio sistema social. 8 E nunca se pode adotar qualquer separação estanque entre sistema e subsistema, até porque se a divisão em virtude da complexidade do ordenamento, que confere justificativa àquela partição especializada pela diferenciação. Não se pode esquecer a contribuição de Edgar Morin ao estudo da complexidade, ao dizer que “pensar a complexidade é respeitar este tecido comum, o complexo que ele constitui, para além das suas partes”. 9

Desse modo, as antigas formulações doutrinárias que se debatiam sobre a impossibilidade de autonomia científica do direito financeiro, a pretexto de que somente o direito (ordenamento total) seria “autônomo”, cessam à luz da teoria dos sistemas. 10 A complexidade dos elementos em um dado sistema (direito positivo) assume a função de motivo para justificar as possíveis diferenciações sistêmicas. E isso porque, a partir da unidade do ordenamento jurídico, podem-se “construir” tantos “sistemas” quantos sejam necessários para funcionarem como redutores internos da sua complexidade (sistema administrativo, sistema financeiro, sistema constitucional etc.).

No caso do Sistema Constitucional Financeiro, sua unidade, completude e coerência desvelam-se ainda mais, como atividade financeira do Estado regida integralmente segundo a Teoria da Constituição. É que no texto constitucional encontram-se reunidos todos os princípios, valores, competências e garantias definidores do conteúdo do direito financeiro. E, assim, pelo nexo de unidade que essas normas promovem, renova-se com expressivo vigor o estudo e a prática do direito financeiro.



2. Evolução teórica do direito financeiro a partir da Ciência das Finanças


As “finanças públicas” podem ser estudadas sob a ótica de distintas disciplinas e métodos, todos de mesma dignidade, com resultados válidos segundo a finalidade pretendida.

A origem etimológica do termo “financeiro” ou “finanças” foi sempre de difícil determinação. Preferimos, porém, aquela oferecida por Gerolamo Boccardo, ao esclarecer que, na baixa latinidade, Finatio, Finantia, Financia, Finis (verbo finire) significava período para pagamento de um débito, prazo de adimplemento da obrigação, e daí advém sua origem. Mais tarde, no século XIII, como assinala Graziani, “finis” passa a denotar “transação” e, na Inglaterra, taxa ou pena pecuniária. A partir do século XVI, 11 autores alemães começam a atribuir um significado pejorativo, como sinônimo de furto, fraude, rapina, usura. Na França, porém, desde o século XV, o termo “finança” sempre significou “riqueza” à disposição dos governos. Diante da influência francesa na formação dos estados modernos, essa terminologia foi a que prevalece…

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23 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1228824850/ii-direito-financeiro-e-teoria-da-constituicao-financeira-unidade-sistemica-e-metodo-parte-i-do-direito-financeiro-a-teoria-da-constituicao-financeira