Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira Ed. 2014

V. Teoria da Constituição Financeira e a Constituição Econômica - Parte II. Constituição Financeira e suas Relações com a Constituição Econômica e a Constituição Tributária

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

V. TEORIA DA CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA E A CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA

Sumário: 1. Constituição Financeira e Constituição Econômica: considerações iniciais – 2. Conceito de Constituição Econômica: 2.1 Conteúdo da Constituição Econômica – 3. Constituição Financeira e direitos sociais – 4. Constituição Financeira entre as instrumentalidades da Constituição Econômica e os fins do dirigismo da economia – 5. Constituição Econômica e planejamento na Constituição Financeira: 5.1 Planejamentos setoriais e Constituição Econômica; 5.2 Controle do planejamento – Considerações propedêuticas; 5.3 Pressupostos da decisão política do Planejamento e Constituição Financeira; 5.4 Decisão política e intervencionismo na Constituição Econômica – 6. Políticas públicas e Constituição Financeira – 7. Entre Constituição Financeira e Constituição Econômica – O intervencionismo da Constituição Econômica: 7.1 Justiça distributiva da Constituição Financeira e intervencionismo do Estado – 8. O intervencionismo e a extrafiscalidade na Constituição Financeira.

1. Constituição Financeira e Constituição Econômica: considerações iniciais


Afora seu papel no financiamento e organização do Estado, a Constituição Financeira complementa-se com a Constituição Econômica, em coordenação de valores, como na relação entre Estado e propriedade privada, garantias do trabalho da livre-iniciativa e redução de desigualdades, pelos meios e limites do intervencionismo estatal, para cumprir os fins constitucionais relativos à atuação do Estado na ordem econômica.

A economia de mercado demanda, permanentemente, contínua segurança jurídica para os seus agentes econômicos, para previsibilidade, calculabilidade e confiança ao futuro das relações jurídicas, porquanto suas decisões econômicas dependem das informações do Estado e suas ações. Esta é uma das principais funções da Constituição Econômica, bem como da própria Constituição Financeira. 1

A função constitucional da distribuição, redistribuição ou intervenção do Estado ampliou-se com a recente crise econômica e ficou comprovada a necessidade de contínua atuação do Estado, 2 ao que a Constituição Financeira foi e sempre será de fundamental importância.

Diante da necessária relação entre economia de mercado e Estado Constitucional, observa muito bem Kriele que esta “consiste no fato de que o Estado Constitucional de três formas cria condições favoráveis à economia de mercado: segurança jurídica, influência parlamentar e a garantia de certas liberdades, especialmente da propriedade”. Estes são pressupostos mínimos da Constituição Econômica, aos quais se somam distintos instrumentos da Constituição Financeira para que o Estado possa contribuir para o equilíbrio e redução de desigualdades na ordem econômica.

No Estado Democrático de Direito a Constituição não pode ser concebida como mero instrumento de organização do poder, como foram as constituições políticas dos Estados liberais, e não se restringe por uma separação entre público e privado, numa exaltação ao “mercado”, com eliminação do Estado. Por isso, pelo princípio da concordância prática, uma interpretação das suas normas deve considerar a permanente relação entre meios e fins, que podem ser fiscais (da própria Constituição Financeira) ou fins constitucionais do Estado, como no caso da Constituição Econômica (ou extrafiscais, no sentido atribuído por Adolph Wagner).

A Constituição Financeira, ao atender aos fins constitucionais do Estado com os meios inerentes à sua atuação na economia, na posição privilegiada de máximo instrumento de intervenção das Constituições Econômica, Político-Federativa e Social, opera com normas que geram eficácia igualmente para estas competências. Esta não é só uma opinião doutrinária, mas regime de aplicação da Constituição, na qual Constituição Financeira e Constituição Econômica coincidem em distintas regras, por complementaridade. Dentre outras, vale referir, o art. 48, I, ao atribuir competência ao Congresso Nacional sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre sistema tributário, arrecadação e “distribuição de rendas”. Essa competência pode ser restringida à distribuição de impostos, dos arts. 157 a 159, mas seu âmbito material deve ser interpretado no sentido amplo do intervencionismo estatal, em consonância com as distintas modalidades distributivas de rendas.

2. Conceito de Constituição Econômica



A hermenêutica da Constituição Econômica, 3 no Brasil, tem variado segundo a própria concepção da doutrina 4 quanto ao modelo e função da Ordem Econômica prevista na Constituição de 1988, assim como da extensão de suas normas, se limitadas ao capítulo que vai dos arts. 170 ao 192 ou se abrangente de todo o Texto Constitucional. Como lembra Natalino Irti, a Constituição Econômica não pode ser concebida como distinta da Constituição total, na medida em que assume relações sobre matéria própria, segundo a diferenciação sistêmica do objeto regulado.

A Constituição Econômica consiste no sistema de normas constitucionais que tem por objeto os valores que orientam a estrutura econômica, pela integração jurídica entre a atuação dos particulares e do Estado na economia. 5 Dito de outro modo, esse subsistema da Constituição total, diferenciado como Constituição Econômica, define os valores e princípios que norteiam a direção das condutas que interferem com a atividade econômica dos particulares ou dos entes estatais, mediante intervenção, regulação e outros. 6

Na lição de Vital Moreira, por Constituição Econômica pode-se entender: “O conjunto de preceitos e instituições jurídicas que, garantindo os elementos definidores de um determinado sistema econômico, instituem uma determinada forma de organização e funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econômica; ou, de outro modo, aquelas normas ou instituições jurídicas que, dentro de um determinado sistema e forma econômicos, que garantem e (ou) instauram, realizam uma determinada ordem econômica concreta”. 7

Como visto, Vital Moreira admite a expansão do conteúdo da Constituição Econômica para a “economia na sua amplitude sistemática” ou “a ordem fundamental do conjunto da economia”, diferentemente daqueles que a reduzem ao intervencionismo estatal na economia, tão ao gosto dos mais liberais (i); e dos que somente a concebem como ordenação dos mecanismos de mercado (ii). Na feição adotada por Vital Moreira, o objeto é a própria estrutura econômica. 8

Para Vital Moreira, a economia possui uma estrutura articulada numa ordem, a “ordem econômica”, traduzida como ordem jurídica da economia. Nesse modo de com- preensão, mister observar que a Constituição Econômica, desde que observados os limites das suas regras e princípios, deixa livre para a política a construção do melhor modelo, como a própria extensão ou intensidade da presença do Estado na economia. 9

Ordem econômica é um sistema de valores e fins. Por isso, as regras e valores contemplados pela Constituição Econômica não a esgotam, até porque novos princípios podem ser introduzidos (art. 5.º, §§ 2.º e 3.º), persistem os princípios implícitos e o legislador sempre pode inovar, a partir das transformações da realidade, inclusive com medidas intervencionistas.

A Constituição Econômica, deveras, não se restringe pelas normas e princípios que estatuem a relação entre Estado e “mercado”. Como não se reduz ao “intervencionismo” do Estado, como o faz André de Laubadère, para quem seu objeto seria “o direito aplicável às intervenções das pessoas públicas na economia e aos órgãos dessas intervenções”. 10

A virtude da Constituição Econômica está no seu alcance integral da Constituição material. E, na unidade da Constituição total, Constituição Econômica e Constituição Financeira coincidem para realização dos fins do Estado, mas também para conferir normalidade, estabilidade, previsibilidade 11 e segurança nas relações jurídicas em toda a extensão da economia. 12

A unidade da Constituição Econômica confere autonomia para a plena regulação dos “mercados”, tantos quantos sejam objetos das suas normas. A cada mercado que o direito possa regular, como observa Natalino Irti, o conteúdo dessas normas decorrerá sempre de uma decisão política. Convergem, portanto, direito, política e mercado, e será a decisão política a responsável pela intervenção do Estado, 13 segundo a competência jurídico-estatal, a compor a ordem do mercado”. 14

2.1 Conteúdo da Constituição Econômica

A Constituição Econômica de 1988 regula a estrutura da economia, nesta incluída a intervenção do Estado, e seu universo de regras e princípios não se limita ao capítulo da “Ordem Econômica”, ao manter relações de interconstitucionalidade com a Constituição Financeira e as Constituições Tributária, Político-Federativa e Social. Nesta feição integrativa, rompe-se a aporia da “neutralidade” da ordem econômica, tão decantada pelo liberalismo clássico. Nesta recíproca influência, ergue-se a força do Estado real, sob a égide da Constituição Econômica.

Sobre o alcance da Constituição Econômica, Washington Peluso Albino de Souza é de igual entendimento: “De nossa parte, seguimos a orientação de considerar a Constituição Econômica componente do conjunto da Constituição geral. Apresenta-se na tessitura estrutural desta, não importa se na condição de Parte, Título, Capítulo ou em artigos esparsos. Sua caracterização baseia-se tão somente na presença do ‘econômico’ no texto constitucional”. 15

E não poderia ser diferente. Basta pensar nos arts. 1.º e 3.º, ao enunciarem como princípios e objetivos fundamentais do Estado a livre-iniciativa, o valor social do trabalho, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional e a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais. Diga-se o mesmo sobre os direitos e liberdades fundamentais do art. 5.º, como aqueles de associação, de liberdade para criação de cooperativas e tantos outros. Em todos estes, deveras, o fator econômico encontra-se presente de modo indecomponível.

Neste intento, Gilberto Bercovici resume como funções da Constituição Econômica as seguintes: “a ordenação da atividade econômica, a satisfação das necessidades sociais e a direção do processo econômico geral. A estas funções pode ser acrescentada, no caso da Constituição brasileira de 1988, a função de reforma ou transformação estrutural”. 16 Essas funções, evidentemente, requerem a decisão política, como observado por Natalino Irti, mas também a interferência da Constituição Financeira, com seus meios para que muitas delas possam ganhar concretude.

A função transformadora da Constituição econômica, de que fala Bercovici, mar- cada pelos objetivos e fins constitucionais, como os do art. 3.º, tem para a Constituição Financeira importância central, ao conferir meios à decisão política para atender às políticas econômicas e dos direitos sociais. A “concepção da Constituição como um projeto de construção nacional” assim concebida, sem sair da Constituição, é um instrumento de larga importância para promover o desenvolvimento, reduzir a pobreza e a miséria, ampliar a capacidade de integração, pela redução da desigualdade, e outros. 17

Como objeto da Constituição Econômica, é certo, persistem algumas disposições que são evidentemente deste domínio de Constituição material. É o caso dos arts. 170 a 192 do Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira), mas também diversas outras regras de competência, garantias, princípios e normas de objetivo de valor constitucional, como o art. 43, ao prescrever as condições para o desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais; o art. 225, na proteção do meio ambiente; o art. 237, ao estabelecer o controle do comércio exterior visando à defesa dos interesses nacionais.

A Constituição de 1988 integrou o “mercado interno” como patrimônio nacional, a saber: O mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconômico, o bem‑estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos de lei federal. Assim, numa feição sistêmica, qualquer interpretação que se faça desse dispositivo deve ser coerente com aquilo que prescreve a Constituição, no seu art. 3.º, II, ao garantir o desenvolvimento nacional como fim constitucional do Estado. Para que a Constituição Econômica possa operar com medidas interventivas aptas a incentivar e viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconômico, o bem‑estar da população e a autonomia tecnológica do País, pode contar com os instrumentos da Constituição Financeira. 18

Assim, deve prevalecer o entendimento sistemático segundo o qual toda a orbe constitucional há de ser compreendida como definidora da estrutura jurídica da economia, incluída a intervenção do Estado na ordem econômica e as distintas formas de regulação dos mercados. Somente o apego ao simplismo, ao antologismo ou interpretações literais podem levar ao reducionismo da Constituição Econômica unicamente às disposições do Título “Da Ordem Econômica e Financeira”.

No Brasil, o conteúdo da Constituição Econômica é fruto de uma sucessão per- manente de adaptação à realidade nacional. Não se pretende aqui resgatar todas as suas vicissitudes, mas situar a presença de regras típicas da Constituição Econômica nas constituições antecedentes, apenas para delimitar o que se poderia definir como Constituição Econômica “mínima”.

A Constituição de 1824 protegia os direitos básicos de propriedade e de livre-iniciativa e no seu art. 179 previa “a inviolabilidade dos direitos civis, e políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império”. E ness…

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
23 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1228824855/v-teoria-da-constituicao-financeira-e-a-constituicao-economica-parte-ii-constituicao-financeira-e-suas-relacoes-com-a-constituicao-economica-e-a-constituicao-tributaria