Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira

Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira

VI. Teoria da Constituição Financeira e as Receitas da Constituição Tributária

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VI. TEORIA DA CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA E AS RECEITAS DA CONSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA

Sumário: 1. Constituição Financeira e classificação das receitas públicas – 2. Constituição Tributária e definição de tributo: 2.1 Dimensão política do tributo: tributo como jus imperii – Uma tese superada pelo tributo do Estado Democrático de Direito; 2.2 Dimensão econômico-financeira do tributo e a destinação vinculada às despesas públicas – Uma importação doutrinária funcionalmente inconstitucional; 2.3 Dimensão jurídica do tributo – 3. Impostos: 3.1 Classificação dos impostos: 3.1.1 Impostos diretos e indiretos; 3.1.2 Impostos reais e pessoais; 3.1.3 Impostos cumulativos e não cumulativos – 4. Taxas – 5. Empréstimo compulsório – 6. Contribuições: 6.1 Contribuições de melhoria; 6.2 Constituição econômica e intervencionismo financeiro mediante a criação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide – 7. Do imposto único sobre minerais e combustíveis aos royalties na Constituição – 8. Considerações finais. Constituição econômica e intervencionismo com obrigações tributárias.

1. Constituição Financeira e classificação das receitas públicas

A Constituição Financeira possui diversos meios para atuar na economia, como são as receitas públicas em geral, os empréstimos ou colocação de títulos no mercado, a emissão de moedas, as transferências de receitas, o uso de fundos especiais, o exercício de atividade econômica direta, o monopólio, a alienação de bens e a exploração do patrimônio público e dos meios naturais ou minerários. E, por cada uma destas, a intervenção do Estado pode operar efeitos na economia, segundo os diversos fins constitucionais do Estado.

Em sentido amplo, as receitas públicas consistem em recursos financeiros obtidos pelo Estado em caráter definitivo e que representem um aumento do seu patrimônio. 1 Não se pretende compor uma descrição exaustiva de todas as formas de receitas, mas examinar a Constituição Financeira segundo a distribuição e classificação das espécies de tributos. Em vista disso, tem-se que passar ao conteúdo da Constituição Tributária, subsistema da Constituição Financeira.

A Constituição Tributária, ao instituir e coordenar o conjunto de todos os tributos em vigor, promove a concretização das garantias e princípios constitucionais preestabelecidos para proteção de direitos fundamentais ao tempo do exercício das competências tributárias. Esta é a principal tarefa da Constituição Tributária: determinar os meios de financiamento do Estado Democrático de Direito e, ao mesmo tempo, assegurar a proteção dos direitos e liberdades fundamentais dos particulares.

Os tributos são “receitas derivadas”, assim qualificadas por serem provenientes de patrimônio alheio, e não proveniente do uso de bens ou recursos próprios, ditas “receitas originárias”. A prevalência dos tributos nas receitas públicas (derivadas) remonta à própria passagem do Estado patrimonial do absolutismo para o Estado fiscal. Agora, um Estado de tributos depende do que possa arrecadar dos particulares.

As “receitas originárias” são aquelas obtidas com a exploração do seu patrimônio, como os preços públicos, os ingressos comerciais etc. Ingressos comerciais são auferi- dos a partir do intervencionismo do Estado na economia, como no caso das empresas que atuam no mercado (art. 173 da CF), monopólios (art. 177 da CF) ou prestação de serviço público, como concessionários ou permissionários (art. 175 da CF). As receitas patrimoniais provêm da exploração dos bens do Estado, como florestas, ilhas, estradas, imóveis comerciais, recursos minerais etc.

As receitas integram-se ao orçamento quando autorizadas na forma de “créditos orçamentários”, porquanto, no Brasil, a arrecadação delas não se “autorizada” anualmente pelo legislativo. O que se aprova é a “previsão” da receita e sua alocação nos respectivos créditos orçamentários.

Quanto à periodicidade, as receitas podem ainda ser classificadas como “ordinárias”, aquelas que integram a previsão, em fluxo de previsão normal, e “extraordinárias”, assim entendidas aquelas eventuais, que não têm previsibilidade com prazo ou período que se repete. Claro que esta delimitação igualmente contempla algo de arbitrário e deve ser examinada com certa relatividade, caso a caso.

Para os fins orçamentários, a Lei 4.320, de 17.03.1964, um índice da organização das receitas no seu art. 11, que faz a distinção entre supostas “categorias econômicas”, entre “Receitas Correntes” e “Receitas de Capital”.

Como “Receitas Correntes”, encontram-se as receitas tributárias (impostos, taxas e contribuições), as patrimoniais (Receitas Imobiliárias, Receitas de Valores Mobiliários, Participações e Dividendos e outras Receitas Patrimoniais), as receitas industriais (Receita de Serviços Industriais e outras Receitas Industriais), as transferências correntes e as receitas diversas (Multas, Cobrança da Dívida Ativa e outras), provenientes de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em “Despesas Correntes”.

Como “Receitas de Capital” (Operações de Crédito, Alienação de Bens Móveis e Imóveis, Amortização de Empréstimos Concedidos, Transferências de Capital e outras Receitas de Capital) estão, assim, aquelas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos, recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em “Despesas de Capital” e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

Afora os tributos, que são receitas correntes, temos algumas variedades de receitas de caráter privado, como as doações, legados atribuídos ao poder público, outras que derivam do cometimento de ilícitos (multas), da exploração de atividade econômica (dividendos), alienações de bens e outros.

O federalismo brasileiro contempla as receitas transferidas, que são aquelas arrecadadas por determinado ente e compartilhadas com os demais, no federalismo cooperativo (arts. 157 a 159 da CF). A compensação financeira ou a participação nos resultados, prevista no § 1.º do art. 20 da CF, consiste numa obrigação de direito financeiro sem qualquer natureza de obrigação tributária ou forma de indenização, devida à União, com natureza de “receita originária patrimonial”, ainda que se mantenha como “receita transferida” para Estados e Municípios. 2

Ainda são frequentes as classificações “econômicas” de receitas públicas, numa ruptura do método jurídico que deveria nortear o direito financeiro. A herança mais evidente da Ciência das Finanças é, sem dúvida, aquela que separa os tributos entre fiscais e extrafiscais, que já não tem qualquer procedência, quando examinada à luz do constitucionalismo das receitas públicas. Por isso, diferentemente, numa análise constitucional, 3 cientes das classificações legais ou doutrinárias adrede referidas, prefere-se delimitar esse título à determinação das fontes de receitas previstas na Constituição Financeira, especialmente aquelas de natureza tributária.

2. Constituição Tributária e definição de tributo

Desde logo, é fundamental definir o conceito constitucional de tributo e suas espécies na Constituição Tributária, apurado segundo método que evidencie o garantismo constitucional e a efetividade dos direitos fundamentais. É inegável que autores da Ciência das Finanças foram responsáveis pela afirmação de muitos dos princípios constitucionais que hoje conhecemos. Basta pensar em Adam Smith, 4 que formulou os famosos quatro princípios que deveriam orientar um bom sistema de impostos, a saber: Igualdade, de modo que todos paguem os impostos proporcionalmente às suas capacidades, na proporção daquilo que cada um obtém sob a proteção do Estado. Certeza, pois o imposto deve ser certo, fixo, e não arbitrário, de sorte que todos saibam a data e o modo de pagamento, a quantidade a ser recolhida; comodidade, porque todos os impostos devem ser arrecadados do modo mais conveniente possível para o contribuinte; E economia, pois o imposto deve ser pago de maneira simples e com o menor custo ou ônus possível, naquilo que se soma ao montante devido ao Estado.

Outra construção que sempre ocupou a Ciência das Finanças foi a que distingue os tributos entre a “teoria do benefício” e a “teoria do sacrifício”. Pelo critério do benefício, a repartição justa do total dos tributos entre os indivíduos deveria ser feita com equivalência dos benefícios, serviços e prestações recebidas do Estado; enquanto aquela do sacrifício, amparava-se na igualdade de todos para concorrer com a despesa pública, na partilha dos gastos públicos entre os indivíduos proporcionalmente às rendas superiores ao nível de subsistência.

Esta teoria econômica, apesar de alguns esforços da doutrina para sua juridicização, não pode ser transportada, sem reservas, para a Constituição. Como dito antes, cooperou nos primórdios à formulação dos nossos princípios fundamentais, como se viu surgir, a partir da escola do sacrifício, a elaboração doutrinária e posterior recepção constitucional do princípio da capacidade contributiva (igualdade horizontal) e da progressividade (igualdade vertical), mas não se deve abandonar o método jurídico. Na atualidade, alguns relacionam as taxas e contribuições com a teoria do benefício. Contudo, em outro caso, não se verifica qualquer resposta adaptativa do sistema, por esta inclusão, com melhoria de resultados para a hermenêutica jurídica.

O método eminentemente jurídico da análise constitucional não desmerece a compreensão histórica, política ou econômica, que podem ser plenamente alcançadas por estes domínios sobre o mesmo objeto, que é o tributo. Todos podem ser trilhados, desde que previamente esclarecida sua utilidade e justificativa. Para os efeitos jurídicos, porém, é preferível um modelo que permita exame da sintaxe normativa, da semântica dos conteúdos e da pragmática dos tributos, como processo hermenêutico que concebe o tributo como texto normativo ordenado segundo os critérios do sistema constitucional.

Exatamente neste enfoque jurídico, o conceito constitucional de tributo consiste naquela prestação pecuniária compulsória, instituída por lei em conformidade com as limitações constitucionais, segundo os regimes de impostos, taxas ou contribuições, que não se constitua em sanção a ilícitos e seja cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 5

Esta definição constitucional de tributo justifica-se e se diferencia das demais pelos seguintes motivos: 1) assume-se o tributo como noção nuclear do direito tributário; 2) como função, o conceito confere certeza jurídica e previsibilidade pelo regime constitucional tributário que se aplica à espécie; 3) define-se a partir das espécies discriminadas, como impostos, taxas ou contribuições, e do regime constitucional que os c…

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jusbrasil.com.br
12 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1228824856/vi-teoria-da-constituicao-financeira-e-as-receitas-da-constituicao-tributaria-direito-constitucional-financeiro-teoria-da-constituicao-financeira