Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira Ed. 2014

VIII. Normas Gerais de Direito Financeiro e Lei Complementar na Constituição Financeira - Parte III. Constituição Financeira e Federalismo

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VIII. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E LEI COMPLEMENTAR NA CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA

Sumário: 1. Fontes normativas do Federalismo: lei complementar e normas gerais de direito financeiro – Introdução – 2. Lei complementar na Constituição – 3. Definição de “normas gerais” de competências concorrentes e sua aplicação ao direito financeiro – 4. Modalidades de leis complementares e tipologias das normas gerais de direito financeiro: 4.1 Competências materiais típicas de direito financeiro – 4.1.1. Competência concorrente e normas gerais; 4.1.2 Normas gerais de direito financeiro propriamente ditas; 4.1.3 Normas gerais de direito financeiro para organização orçamentária; 4.1.4 Leis complementares para criação ou modificação de unidades federativas e desmembramentos urbanos – O papel de normas gerais de direito financeiro quanto às repercussões financeiras – 4.1.5. Normas gerais de direito financeiro para cooperação entre as pessoas do federalismo para equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar – 4.1.6. Normas gerais de direito financeiro para pagamento de precatórios pelas unidades federativas; 4.1.7 Normas gerais de direito financeiro sobre distribuição do produto arrecadado de impostos entre as pessoas do federalismo fiscal; 4.1.8 Normas gerais de direito financeiro sobre despesas específicas – 4.1.9. Normas gerais de direito financeiro sobre previdência privada; 4.2 Leis complementares em matéria de direito tributário; 4.3 Vedações de uso de medidas provisórias e de leis delegadas em matérias reservadas às leis complementares – 5. Resoluções do Senado Federal e uniformidade das alíquotas dos impostos estaduais – 6. Considerações finais.

1. Fontes normativas do Federalismo: lei complementar e normas gerais de direito financeiro Introdução



No âmbito das fontes normativas de direito financeiro diretamente vinculadas ao federalismo, afora a Constituição, tem-se as leis complementares, que veiculam as normas gerais de direito financeiro, nas suas diversas modalidades. Nesta feição, cumprem papel de homogeneização das regras comuns, ou como alude Aliomar Baleeiro: O interesse da unidade nacional, a segurança e a comodidade dos contribuintes, a eficiência da Administração clamam por essa codificação”. Temos ainda as resoluções do Senado Federal, com eficácia de lei, para estatuir as alíquotas dos impostos definidos na Constituição, por coordenação política do Senado, e os convênios, 1 os quais visam instituir vínculo jurídico entre as unidades federativas.

Como se verifica, o federalismo reclama instrumentos normativos que permitam harmonizar ou uniformizar relações ou condutas dos entes federativos entre si, das quais as “leis complementares”, acompanhadas de “normas gerais de direito financeiro”, como conteúdo, são apenas uma das suas modalidades. Mantidas a autonomia legislativa e competências, cabe às unidades o dever de respeitar também resoluções editadas pelo Senado ou convênios. Portanto, no federalismo deve-se manter o regime de self‑rule plus shared rule”, 2 como bem sintetizado por Daniel Elazar, porquanto a autonomia da unidade requer também heteronomia, com normas externas de regulação das relações interestatais, no âmbito interno do federalismo.

Após o federalismo tributário da Constituição de 1891, com a liberdade para legis- lar, na criação de leis próprias, logo verificou-se a necessidade de alguma uniformidade dos critérios comuns, com lei nacional, mormente nas competências de direito financeiro. Nos Estados Unidos não foi diferente. No Governo Roosevelt, a partir de 1937, com o “New Deal”, em virtude de diversas dificuldades econômicas, 3 o dual federalism que prosperava entre Estados e União, com prevalência das autonomias estaduais, deu ensejo a diversas intervenções federais. Como a Constituição não trazia regras próprias para regular esse novo modelo, foram empregados os convênios entre Estados, ou entre a União e os Estados, com legislação recíproca (reciprocal legislation) ou legislação uniforme (uniform legislation), a depender da matéria regulada.

Para melhor esclarecimento, vale recobrar as críticas a esse estado de coisas à época da criação do federalismo brasileiro, diante da descentralização da administração pública, como bem arremata João Martins de Oliveira:

Em cada uma das unidades federativas, legiferaram assembleias que construíram os mais variados e extravagantes sistemas tributários. (...) O brasileiro que se transferisse de uma unidade para outra, surpreendia-se com a nomenclatura, o sistema e os processos de arrecadação dos impostos, recebendo a impressão de que havia transposto as fronteiras de seu país. (...) Bom seria que, com a mesma ideia de padronizar os tributos no Brasil, se criasse a Lei Geral Tributária, à laia do que se fez na Alemanha. (...) Evitar-se-á que a jurisprudência a todo momento invada o terreno do direito privado em busca de normas que, analogamente, são aplicadas às questões fiscais, cujas soluções exigem, no entanto, o emprego dos princípios e conceitos do direito público”. 4

Com a Constituição de 1946, que aprofunda o federalismo cooperativo com direcionamento “centrípeto”, surge no nosso ordenamento a primeira medida legislativa voltada a eliminar aquela dispersão administrativa e legislativa, sem afetar a autonomia das pessoas do federalismo, com a criação das “normas gerais” em matéria de direito financeiro (art. 5.º, XV, b). Nesta Constituição, as normas gerais voltavam-se para as “matérias”, sob influência do art. 11 da Constituição de Weimar, e não para as “formas legislativas”. 5 Isso explica porque a doutrina insistia na equivalência entre “normas gerais” e “princípios gerais”. 6 A inspiração no modelo alemão era evidente.

Eis sua redação:

Art 5.º Compete à União: (…) XV legislar sobre: (…)

b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e proteção da saúde; e de regime penitenciário.”

A introdução das “normas gerais” (matérias vinculantes para subordinar outras leis) não coincide com o meio legislativo formal, que é a “lei complementar”, que só nos chegou com a Constituição de 1967. Até este momento, não havia qualquer relação necessária entre normas gerais e leis complementares.

O embrião das “leis complementares” surge no direito brasileiro com a EC 4/1961, cujo art. 22 assim dispunha: “Poder-se-á completar a organização do sistema parlamentarista de governo ora instituído mediante leis votadas nas duas Casas do Congresso Nacional, pela maioria absoluta dos seus membros (vale notar que esse procedimento de votação dúplice já persistia na Constituição de 1946). Devidamente colocado o tema, não era ainda a fonte normativa que dela hoje conhecemos. Somente com a EC 18, de 01.12.1965, e, a seguir, com a Constituição de 1967, é que as leis complementares passaram a ser reconhecidas como fontes formais para distintas matérias, e, para veicular as “normas gerais”, a partir da Constituição de 1967.

A Constituição de 1967 assim dispunha quanto à lei complementar: “Art. 49. O processo legislativo compreende a elaboração de: (...) II leis complementares à Constituição.”

Certamente, ao referir-se a este papel funcionalmente “complementar” à Constituição, compreende-se a opção de alguns estudiosos pela apreensão desta como equivalente de “lei constitucional” ou à semelhança da “lei orgânica” francesa. No que concerne às competências em matéria financeira, assim dispunha o art. 8.º Compete à União: (...) XVII legislar sobre: (...) “c) Normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e proteção da saúde; de regime penitenciário.” E quanto ao direito tributário, o art 19, § 1.º, assim dispunha: “Lei complementar estabelecerá normas gerais de direito tributário, disporá sobre os conflitos de competência tributária entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e regulará as limitações constitucionais do poder tributário.”

Diante dessa forma de aparição textual, parcela da doutrina passou a defender que as leis complementares e especialmente aquelas veiculadoras de normas gerais, no Brasil, seriam mesmo equivalentes à loi organique, prevista no art. 46 da Constituição francesa de 1958, e, segundo o art. 34, com reserva de lei à matéria financeira. 7 Ademais, vale recordar que a competência para “decretar leis orgânicas para a completa execução da Constituição”, com matérias previamente reservadas, se encontrava no art. 39 da Constituição de 1934, 8 sob a influência das normas de “princípios” dos art. 10 e 11 da Constituição de Weimar.

Apesar de toda a confusão gerada, a única semelhança entre a “lei orgânica” francesa e a “lei complementar” brasileira da Constituição de 1967 poderia resumir-se à hierarquia sobre a lei ordinária, ao tempo que ambas subordinam-se à Constituição (o que não se via muito claro na Constituição de 1934). Entretanto, não há que se falar em hierarquia necessária das leis complementares sobre as leis ordinárias, o que fica a depender de cada competência. Ao mais, a França é um país unitário, e a “lei orgânica” não tem ali a função de prevalecer sobre as legislações de outras unidades federativas, vocacionada à uniformização das matérias que lhes são reservadas.

Na atualidade, a Constituição define competências com matérias de “normas gerais”, que podem ser veiculadas por leis ordinárias ou segundo a forma de “lei complementar”, neste caso, numa espécie de “reserva de lei complementar”, quando exigida de modo expresso pelo texto constitucional.

Como veremos, as leis complementares cumprem duas funções basilares em nosso sistema federativo: de integração orgânica das competências federativas, para obter coerência, uniformidade ou harmonização das leis das pessoas políticas (i); e, para os destinatários mediatos, a função de segurança jurídica das fontes, ao estabelecer certeza jurídica quanto aos critérios …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1228824860/viii-normas-gerais-de-direito-financeiro-e-lei-complementar-na-constituicao-financeira-parte-iii-constituicao-financeira-e-federalismo