Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira Ed. 2014

IX. Orçamento Público na Teoria da Constituição Financeira - Parte IV. Orçamento e Despesa Pública na Teoria da Constituição Financeira

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IX. ORÇAMENTO PÚBLICO NA TEORIA DA CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA

SUMÁRIO: 1. Unidade da Constituição financeira e orçamento público – Demarcação de método – 2. Síntese sobre origem constitucional do orçamento público – 3. Conceito constitucional de orçamento público e suas funções democráticas na Constituição Financeira: 3.1 Função de limitação legislativa para realização de despesas – proibição de conduta diversa e parametricidade obrigatória; 3.2 Função de planejamento (orçamentoprograma, performance ou funcional); 3.3 Função de transparência orçamentária; 3.4 Função de efetividade de direitos e liberdades fundamentais; 3.5 Função de controle – 4. Natureza legislativa do orçamento público constitucional: 4.1 Reserva de lei complementar e lei ordinária para veicular as espécies de orçamentos públicos; 4.2 Iniciativa em matéria de leis orçamentárias; 4.3 Prazos para apresentação do orçamento; 4.4 Deliberação das leis orçamentárias no Poder Legislativo: 4.4.1 Orçamentos participativos e participação popular na aprovação das leis orçamentárias; 4.5 Emendas parlamentares à proposta de orçamento público; 4.6 Modificações dos orçamentos por lei específica posterior – 5. “Princípios” do orçamento público: 5.1 Princípio da legalidade; 5.2 Princípio da anualidade; 5.3 Princípio da irretroatividade do orçamento; 5.4 Princípio da publicidade; 5.5 Critério da clareza; 5.6 Critério da exatidão; 5.7 Critério da unidade; 5.8 Critério da universalidade; 5.9 Critério da exclusividade – 5.10 Critério de não afetação ou não vinculação de receitas a despesas públicas – 5.11 E ainda o critério de “equilíbrio orçamentário” – 6. Efeitos da lei de orçamento: ainda a distinção entre lei formal e lei material: 6.1 Orçamento como lei formal: lei de efeitos concretos (Laband), ato condição (Jèze) e conteúdo de ato administrativo (Duguit); 6.2 Orçamento como lei material e processo legislativo no Estado Democrático de Direito; 6.3 Das correntes dualista e unitária à teoria da Constituição: o fim da formulação do orçamento como ato administrativo; 6.4 Relação entre lei orçamentária anual e aquelas institutivas das despesas; 6.5 O controle de constitucionalidade do orçamento pelo STF como lei material – 7. Efeitos da lei anual de orçamento e o papel de planejamento das leis orçamentárias na Constituição de 1988: 7.1 Impositividade das leis orçamentárias em relação aos fins de planejamento (diretrizes, planos, metas ou objetivos da administração)– O orçamentoprograma; 7.2 Princípio de compatibilidade constitucional obrigatória do planejamento com o plano plurianual – 8. Orçamento autorizativo e obrigatoriedade para realização das despesas públicas na execução orçamentária – 9. Considerações finais.

1. Unidade da Constituição financeira e orçamento público Demarcação de método


Alicerçada na sólida experiência dos povos democráticos e na própria evolução do constitucionalismo, soergue-se a Constituição orçamentária, ao ocupar parcela do orçamento público, porém, apesar de ser parte substancial do direito financeiro, não chega ao ponto de assumir foros de autonomia científica 1 na medida em que remanesce dependente de todo o conjunto de regras constitucionais relativas às receitas e despesas, integradas pela atividade financeira do Estado, para dar cumprimento aos seus fins constitucionais.

O orçamento público, abaixo da Constituição, é o conteúdo normativo de maior importância para a continuidade do Estado. E essa estatura vê-se alcançada por ser uma lei que confere unidade à atividade financeira do Estado. Diante disso, o orçamento converte-se no principal instrumento da Constituição Financeira, do qual depende toda a atividade financeira do Estado, a partir da estimativa das receitas, aprovação das despesas e controle político que nele se opera. Difícil encontrar uma Constituição Política, mesmo de Estado Liberal clássico, que não traga alguma disposição sobre orçamento, pela conexão com as estruturas e organização do Estado.

Quando a política (por meio dos representantes eleitos do Executivo e do Legislativo) decide sobre autorizar e, com isso, juridicizar as decisões (políticas) de governo, no controle e aprovação das despesas públicas que veicula, mediante controle político, tem-se o “orçamento público” aprovado sob a forma de lei (legalidade), como peça única que relaciona as receitas estimadas e as despesas (unidade), com todas as suas modalidades (universalidade), renovado a cada exercício financeiro (anualidade) e formulado com exatidão e transparência (publicidade).

O orçamento tem funções a cumprir, por isso suas regras vinculam integralmente as administrações dos poderes e das unidades federativas à sua fiel observância (função de parametricidade obrigatória). A partir da Constituição, confere segurança jurídica e previsibilidade às relações jurídicas da atividade financeira do Estado, em virtude das funções fundamentais a serem atendidas pelo orçamento. E tem ainda a função de preser- var e efetivar direitos e liberdades fundamentais, controlar as estimativas de receitas e a coerência, legitimidade e economicidade dos gastos públicos, além da necessária transparência para a opinião pública, com abertura para participação popular ao longo da deliberação e da execução.

O orçamento ordena as finanças do Estado e congrega-se com a Constituição Econômica para a realização dos fins constitucionais do Estado no seu papel de intervencionismo estatal, pelas funções de planejamento e dirigismo, bem como pela sua integração com a economia nacional. No Estado Democrático de Direito avulta em importância a função de intervencionismo do orçamento. Nele estará refletida a sociedade de hoje e do porvir, segundo as escolhas e prioridades reveladoras dos projetos da Constituição Econômica e da Social, além do dirigismo constitucional, orientado pelo desenvolvimento e pela redução de desigualdades sociais e regionais.

Como se vê, o orçamento público somente pode ser aplicado adequadamente como instrumento jurídico e político integrado à Constituição Financeira, ao que soma a intertextualidade semântica e pragmática com a Constituição Econômica, a Social e a Político-Federativa realça suas novas missões no Estado Democrático de Direito. Assim, para o orçamento público confluem todos os demais regimes jurídicos da atividade financeira do Estado, nas suas múltiplas hipóteses de receitas e despesas.

2. Síntese sobre origem constitucional do orçamento público


O princípio de aprovação orçamentária das despesas públicas por decisão legislativa encontra-se largamente reconhecido no constitucionalismo universal. Desconhece-se alguma Constituição que não o contemple 2 Sua origem confunde-se com o surgimento dos Estados modernos, com a separação de poderes, com o papel do Legislativo no controle sobre os atos dos governantes, mediante consentimento para a aprovação, por lei, das receitas e das despesas, para a consecução dos fins do Estado (defesa, bem comum etc.). 3

Reminiscências da autorização legislativa para atividade financeira dos governos floresceram na Inglaterra do século XIII. Basta lembrar o compromisso da Magna Charta Libertatum, de 1215, que foi uma das primeiras fontes a evidenciar a submissão de um soberano aos direitos dos que viviam sob seu domínio, segundo um due process of Law (of the Land), com exigência de prévio consentimento para a cobrança de impostos, segundo razões justificadas e razoáveis, inclusive como limites para as despesas. Este propósito foi renovado no Petition of Rights, de 1628, ao ser pedido que nenhum tributo fosse cobrado sem consentimento comum do Parlamento. Contudo, a reação mais evidente às ações de frequentes descumprimentos das leis ou do consentimento parla- mentar veio justamente com o Bill of Rights, de 1689. Neste, os “Lords” e os membros da Câmara dos Comuns declararam ser “ilegal a faculdade que se atribui à autoridade real para suspender as leis ou seu cumprimento;” bem como que seria “ilegal toda cobrança de impostos para a Coroa sem o concurso do Parlamento, sob pretexto de prerrogativa, ou em época e modo diferentes dos designados por ele próprio”. E tem-se, ainda, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, cujo art. 6.º prescreve a lei como a expressão da vontade geral e, no art. 15, que a sociedade tem o direito de pedir contas a todo o agente público pela sua administração. 4

Marcada esta origem, evita-se aqui um exame historiográfico sobre a formação dos orçamentos nos distintos países ocidentais. Ela coincidirá, em larga medida, com a própria história de afirmação da legalidade no autoconsentimento aos tributos, com a autonomia dos poderes legislativos e com o constitucionalismo, nas funções limitativas do Estado. 5 É dentro desses pressupostos que se erige, em lento processo, o poder de controlar a realização das despesas públicas do Estado.

Em termos políticos, a evolução histórica do orçamento público é dignitária de todos os êxitos da luta da sociedade pela democracia e controle dos poderes do Estado em matéria financeira. No Estado Constitucional, que surge a partir do final do século XIX, o orçamento ganhou notável importância, não porque sua formação coincide com a expansão das necessidades financeiras do Estado, mas porque serviria para as- segurar o controle legislativo sobre a Administração. E isso porque, para o orçamento, convergem as mais importantes instituições das teorias do Estado e da Constituição, na sua permanente relação com a sociedade, quanto ao financiamento do Estado e a atuação na economia.

Com o orçamento público, os povos conquistaram o direito de dominar as finanças do Estado e, ao mesmo tempo, o de controlar as escolhas democráticas, ante às preferências reveladas no processo eleitoral, no que concerne à realização contínua dos fins do Estado, da efetividade dos direitos e da apuração do cumprimento dos programas dos governantes eleitos pelo voto popular.

Unicamente povos livres e soberanos conferem o verdadeiro significado ao orça- mento e cumprem a Constituição, para sua máxima efetividade na atividade financeira do Estado. Sem democracia, o orçamento será mera peça protocolar, desprovida de qualquer significado para a sociedade ou de alguma utilidade funcional para as relações entre Estado e economia. Por isso, Sainz de Bujanda afirma que el Presupuesto es hoy el centro de la legalidad constitucional de un régimen político”. 6 Pelo seu significado político-constitucional, a decisão que anualmente aprova receitas e despesas é a máxima expressão soberana da vitória da democracia, pois dele depende todo o funcionamento do Estado e das instituições democráticas.

No Brasil, com a Constituição do Império de 1824, o art. 172, combinado com o art. 15, X, instituiu o orçamento público no arquétipo das suas instituições, mediante aprovação anual pela Câmara. A prática da implantação, porém, foi marcada de dificuldades. Somente em 1830 deu-se sua primeira aprovação. 7

Vejamos o texto dos arts. 170 a 172, in verbis:

Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de ‘Thesouro Nacional’ aonde em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em reciproca correspondencia com as Thesourarias, e Autoridades das Provincias do Imperio.

Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Pública, serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras.

Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Câmara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas”.

Com a proclamação da República, a Constituição de 1891 não trouxe referências ao “orçamento”, bastando-se com a designação de competência para que o Congresso Nacional realizasse a tarefa de orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro (art. 34, § 1.º). Trazia os primeiros princípios do orçamento, como o princípio da anualidade. Com a revisão de 1926, esse regime foi aprimorado, com a vedação para inclusões de matérias estranhas ao orçamento (exclusividade). 8

A Constituição de 1934 foi mais específica nas suas regras de competência, in verbis: “Art. 39 Compete privativamente ao Poder Legislativo, com a sanção do Presidente da República: (...) 2) votar anualmente o orçamento da receita e da despesa (...)”. Afora regras expressas sobre seus princípios e limitações, 9 houve a introdução de normas explícitas sobre a unidade formal, com eliminação da separação em dois orçamentos, como havia no passado (o de receitas e o de despesas), e a afirmação do princípio da exclusividade.

A Carta Constitucional de 1937 manteve o orçamento (arts. 67 e 72) quase que nos mesmos moldes da Constituição de 1934, quanto aos princípios (unidade, exclusividade, anualidade, discriminação e especialização das despesas). A particularidade ficava por conta do processo de aprovação, como ressaltou Araújo Castro. 10 Dentre outras, havia o prazo de 45 dias para que a Câmara aprovasse o orçamento, o que nunca ocorreu, porquanto todos os orçamentos foram elaborados e aprovados diretamente pelo Presidente da República, em virtude da ausência de instalação das casas parlamentares.

Com a Constituição de 1946, dilargaram-se suas disposições, no Capítulo II, Seção VI, dedicada ao Orçamento. Foram mantidos os princípios da unidade e o da exclusividade (art. 73 e § 1.º). 11 A novidade ficou por conta da divisão do orçamento da despesa (art. 73, § 2.º) em duas partes: “uma fixa, que não poderá ser alterada senão em virtude de lei anterior; outra variável, que obedecerá a rigorosa especialização”. E, conforme o art. 74, se o orçamento não fosse enviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-ia para o exercício seguinte o que estivesse em vigor. Ademais, pelo art. 75, quedavam-se vedados o estorno de verbas, a concessão de créditos ilimitados e a abertura, sem autorização legislativa, de crédito especial. Neste caso, explica Waldemar Martins Ferreira 12 que esse prazo, em verdade, deveria ser atendido conforme a competência do Presidente da República do art. 87, XVI, in verbis: “enviar à Câmara dos Deputados, dentro dos primeiros dois meses da sessão legislativa, a proposta de orçamento”. Ao descumprir este prazo, isto caracterizaria o crime de responsabilidade, punido pela Lei 1.079/1950.

Mais tarde, com a Constituição de 1967 e a Emenda 1/1969, a experiência orçamentária brasileira foi aprimorada e seu texto era muito próximo da versão que hoje se conhece. Por isso, não se pretende repetir, à exaustão, todos os dispositivos que se foram somando à história constitucional do orçamento no Brasil, na medida em que nosso interesse encontra-se dirigido à Constituição Financeira de 1988. Não descuramos da importância do método histórico. Contudo, nosso propósito cinge-se ao interesse de situar a origem do modelo de orçamento que se tem hoje, formado especialmente a partir da Constituição de 1934.

Destaque especial de ser dado à função de programação atribuída aos orçamen- tos com a Constituição de 1967, o que ganha maior evidência com o plano plurianual. A partir da Emenda 1/1969, ampliou-se esta vinculação a metas, o que foi ainda mais aprimorado na Constituição de 1988, inclusive para os fins de controle orçamentário, mas que não tem recebido a adequada atenção e rigor nestes aspectos. 13 A realização doEstado Social, talhado na Constituição Financeira de 1988, depende de planejamento e intervencionismo, ao que as leis de orçamentos são seus principais mecanismos, como forma de efetividade concreta da Constituição. 14

3. Conceito constitucional de orçamento público e suas funções democráticas na Constituição Financeira



Reduzido à sua forma mais elementar, o orçamento nada mais é do que uma “lei”, cujo conteúdo apresenta uma classificação de todas as despesas do Estado a serem realizadas no exercício financeiro seguinte e que traz a atribuição dos recursos necessários, a partir da estimativa e indicação da origem das receitas públicas. Suas funções constitucionais, porém, são das mais altivas. Após o sufrágio popular, o “orçamento público” é ato constitucional dos mais representativos da democracia e da república, sem o qual o próprio Estado Constitucional restaria incompleto e desnaturado.

Em vista disso, importa a construção de um conceito constitucional de orçamento público, por elementos estritamente jurídicos, e não de caráter econômico, ao gosto da Ciência das Finanças ou da matéria contábil.

Em todos os países democráticos, o orçamento público (“presupuesto”, em castelhano; “budget”, no francês e no inglês; “bilancio”, em italiano; ou Staatshaushalt”, 15 em alemão) representa exatamente a mesma função constitucional, com variações de modelo unicamente quanto às repercussões sobre a política e os fins constitucionais do Estado que nele se refletem.

O tratamento constitucional conferido ao orçamento, como especialização do processo legislativo, quanto à forma de apresentação, deliberação e aprovação das leis orçamentárias, justifica-se pelas finalidades a serem atingidas e pela relevância das suas funções para a vida do Estado e de toda a sociedade. 16 Sem prejuízo da importância das demais, a lei orçamentária é a que reclama mais atenção sobre a satisfação das despesas dos órgãos estatais e dos serviços públicos, para o atendimento das necessidades coletivas amparadas pela Constituição, com as ações de intervencionismo e dos fins constitucionais do Estado.

O orçamento público instrumentaliza a atividade financeira estatal, 17 confere unidade e sistematicidade às despesas públicas, integradas com a política e com a intervenção do Estado na ordem econômica e social. 18 Adicione-se, ainda, seu papel funcional de controle das finanças públicas, de transparência, coordenação da alocação de recursos públicos e de eficiência e efetividade para o uso destes recursos, como alude John Mikesell. 19

Quanto às receitas, o orçamento, na atualidade, tem função de mera previsão, ao tempo que já não dispõe de qualquer eficácia sobre as leis tributárias, para os fins de determinar sua cobrança ao longo de cada exercício financeiro. O fato de, no Brasil, após a Constituição de 1967, não mais prosperar o efeito de anualidade das receitas, o orçamento abandona a função de autorização da cobrança de tributos, para cingir-se à simples provisão das receitas, a título de estimativa e controle. 20

No que concerne aos gastos, como alude Sainz de Bujanda, o orçamento público produz efeitos jurídicos em tríplice sentido: para autorizar a Administração a realizar a despesa pública (i); para limitar as quantidades a gastar até determinado montante (ii), e para fixar o emprego ou destino que se deva atribuir aos créditos aprovados no âmbito do orçamento (iii). 21 Essa distinção é de fundamental importância.

A apreciação e deliberação do orçamento público é o momento culminante do seu processo legislativo, pela composição de esforços entre os três poderes, de forma harmoniosa, para assegurar sua continuidade e atingimento dos fins do Estado, segundo os fins democráticos 22 e submetidos integralmente à Constituição e à legalidade. Em vista disso, somente pode-se admitir uma definição jurídica deste fenômeno normativo.

Uma definição eminentemente jurídica de orçamento público pode ser aquela de Sainz de Bujanda, que o considera como:

El acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo determinado, en las atenciones que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”.

De fato, esta definição tem a virtude de atender aos requisitos gerais que se exige do orçamento, como ato de autorização das estimativas de receitas, na forma de con- trole sobre a atividade financeira do Estado, e dos gastos, com imputação de limites jurídicos para a sua execução quantitativa, temporal e qualitativa pela Administração. Além disso, especifica como nota característica sua primordial condição de “lei”, 23

ao afastar-se daquela concepção dual de Duguit, que separava “orçamento” e “lei de aprovação do orçamento”, para quem o conteúdo dessa lei seria um “ato administrativo” que contemplaria todas as estimativas de receitas e indicação das despesas a serem autorizadas, cabendo-lhe, portanto, a simples função de revestimento formal, como ato de aprovação. Corretamente, conclui Sainz de Bujanda que o orçamento não é um ato complexo, mas unitário, e seu caráter jurídico é incindível.

De modo semelhante, segundo Regis de Oliveira:

Pode-se conceituar o orçamento como a lei periódica que contém previsão de receitas e fixação de despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, de cumprimento obrigatório, vinculativa do comportamento do agente público”. 24

Esta definição tem a virtude de ser coerente com os fundamentos do Estado Democrático de Direito, ressaltar a função de vinculação do agente público e envolver a função de programação intervencionista da vida econômica e financeira do Estado. Não outra, na doutrina nacional, com melhor precisão técnica e atualidade.

O orçamento é um conjunto de normas jurídicas, veiculadas por leis periódicas, que tem a finalidade de autorizar as despesas e estimativas de receitas, concretizar direitos fundamentais, bem como instituir e perseguir metas, diretrizes, objetivos, programas ou políticas públicas com função de planejamento.

A partir dessas definições, podem-se identificar ao menos cinco funções do orça- mento no Estado Democrático de Direito, que seriam as seguintes: 25

    1. Função de limitação legislativa – ao autorizar a realização de despesas, o orça- mento estabelece verdadeira limitação à Administração Pública, por vinculação das autoridades à observância dos seus critérios, por parametricidade obrigatória.

    2. Função de planejamento – ao orçamento cabe harmonizar o planejamento público nacional com as medidas de intervencionismo ou de dirigismo constitucional, segundo os planos e programas destinados a reduzir desigualdades regionais, redistri- buição de rendas e promover o desenvolvimento nacional.

    3. Função de transparência – com o orçamento tem-se a função de publicidade e transparência das contas públicas, mediante amplo acesso parlamentar, do povo e da opinião pública às estimativas de receitas e discriminação das despesas a serem auto- rizadas pelo Parlamento.

    4. Função de efetividade dos direitos e liberdades fundamentais, tanto na atribuição de créditos orçamentários para esta missão, quanto pela proteção daqueles que possam suportar custos ou sacrifícios adicionais.

    5. Função de controle o orçamento permite o controle político pelo Poder Legislativo sobre a proposta orçamentária dos poderes e da Administração Pública em geral.

Em conclusão, define-se o orçamento público como aquela lei aprovada pelo poder legislativo, a cada exercício financeiro, que veicula as receitas estimadas e autoriza as despesas a realizar, segundo os limites quantitativos e materiais dos créditos orçamentários, vinculantes para todos os órgãos do Estado, e atendidas as funções de controle politico e planejamento, conforme os fins de dirigismo ou intervencionismo econômico.

3.1 Função de limitação legislativa para realização de despesas proibição de conduta diversa e parametricidade obrigatória

O orçamento contempla uma tríplice eficácia, porquanto, ao mesmo tempo que autoriza as despesas, promove o controle das receitas estimadas e limita as atividades da administração financeira na execução dos créditos ou dotações orçamentárias e no cumprimento dos programas, metas e políticas públicas. 26

Conforme o art. 167, I, II e VI, da CF, são vedados o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais e, de igual modo, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um …

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1228824862/ix-orcamento-publico-na-teoria-da-constituicao-financeira-parte-iv-orcamento-e-despesa-publica-na-teoria-da-constituicao-financeira