Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira Ed. 2014

X. Despesa Pública na Constituição Financeira - Parte IV. Orçamento e Despesa Pública na Teoria da Constituição Financeira

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

X. DESPESA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA

SUMÁRIO: 1. Conceito constitucional de despesa pública e sua relação com as necessidades públicas: 1.1 Despesas públicas e necessidades públicas – a superação de uma herança da Ciência das Finanças; 1.2 Conceito constitucional de despesa pública segundo os métodos objetivo, subjetivo, funcional ou finalístico; 1.3 Conceito de despesa pública na Teoria da Constituição Financeira – 2. Classificação e espécies de despesas públicas – 3. Natureza da despesa pública como norma e como fato jurídico: 3.1 Legalidade constitucional para a realização da despesa pública; 3.2 Autorização orçamentária das despesas públicas; 3.3 Despesa pública como fato jurídico administrativo financeiro – 4. A função de ordenador de despesas na Constituição Financeira – 5. Procedimentos jurídicos e princípio da eficiência na aprovação e realização das despesas públicas: 5.1 Realização de despesas públicas mediante contratos administrativos e procedimentos financeiros (empenho, liquidação, medição, autorização e pagamento); 5.2 Prescrição contra a Fazenda Pública nos casos de não cumprimento de obrigações financeiras (prescrição do incumprimento de despesas públicas) – 6. Despesas públicas com precatórios na Constituição Financeira: execução judicial de dívida contra a Fazenda Pública – 7. Despesas com empréstimos públicos: breves considerações – 8. Controles internos e externos das despesas públicas na Constituição Financeira: 8.1 Controle interno; 8.2 Controle democrático e popular e o papel da garantia da imprensa livre; 8.3 Controle externo: 8.3.1 O Tribunal de Contas – 9. Considerações finais.

1. Conceito constitucional de despesa pública e sua relação com as necessidades públicas


O tema da despesa pública permeia a integralidade deste estudo, porquanto toda a atividade financeira do Estado tem por finalidade a obtenção e o efetivo emprego dos recursos nos gastos públicos, segundo as destinações legais e autorização orçamentária. Não se trata, pois, de uma relação subsidiaria, mas de estrutura fundamental para a realização do Estado Democrático de Direito, na sua continuidade de “Estado real”. 1

Para o Estado ideal ou o Estado normativo, a despesa pública não exerce qualquer função. Ela, a “despesa púbica”, como norma ou como dado da realidade, importa para o Estado real, nas suas multifacetadas relações jurídicas para concretização dos fins constitucionais, efetividade de direitos e liberdades fundamentais, prestações de serviços públicos, funcionamento da Administração e tantos outros fins concretos.

A separação entre “despesa pública” como norma jurídica e como dado do real é de grande relevo. As necessidades coletivas encontram-se no plano fático (objeto de estudo da ciência das finanças), ao que o destino das despesas ou gastos públicos visam a atender, concretamente. Contudo, ao direito financeiro interessa a função normativa.

Como norma jurídica, pode-se falar no conceito constitucional de despesa pública, na medida em que todo o agir do Estado encontra-se submetido à Constituição neste domínio. A partir da decisão política e criação legislativa da “despesa pública”, sua concreta realização dependerá da autorização do orçamento, bem como da formalização dos atos administrativos e contratuais próprios. Portanto, a normatividade acompanha todo o percurso da despesa pública, segundo normas constitucionais que distribuem as competências relativa a cada uma das suas etapas.

Após a aprovação da lei anual pelo Congresso Nacional, a “despesa” juridicamente qualificada assume vinculação quanto à finalidade e limitações impostas pelo orçamento. Este efeito vinculante não se converte, nos três poderes, em obrigatoriedade (impositividade) das despesas relacionadas aos créditos orçamentários, sempre no espaço da liberdade de agir secundum legem, ou seja, dentro do espaço do mérito administrativo de escolha ante à realidade da despesa.

A juridicidade limita-se ao “permitido”, “obrigatório” ou “proibido” entabulados pela relação entre as normas que criam a despesa e o orçamento que a autoriza. Quanto à realização efetiva, excetuados os casos previstos na Constituição como “despesas obrigatórias”, tudo dependerá da concretude da realidade da norma, o que se não pode antecipar ao tempo do orçamento.

Como se vê, a multiplicidade de formas e possibilidades de realização dos gastos públicos acompanham a própria complexidade de estrutura e de funções do Estado Democrático de Direito. Tem-se da aquisição de bens ou tomadas de serviços, a partir de contratos licitados, ao pagamento de servidores e pensionistas, às despesas com transferências para outros órgãos ou entes federativos, às despesas extraordinárias com calamidades públicas; dos gastos obrigatórios com educação e saúde às despesas com empréstimos ou com atos de intervencionismo. Por isso, a permanente dificuldade em determinar um conceito comum e classificação para suas distintas modalidades.

O objetivo deste capítulo não é esgotar todos os desdobramentos sobre a definição, classificação e controle das despesas públicas. 2 Propõe-se, outrossim, demonstrar o vínculo entre a noção de despesa pública e os critérios da Constituição Financeira, segundo os parâmetros de unidade e coerência material com o Estado Democrático de Direito que a Constituição de 1988 propõe-se implantar.

1.1 Despesas públicas e necessidades públicas a superação de uma herança da Ciência das Finanças

O conceito de “despesa pública” herdado da Ciência das Finanças está diretamente relacionado com o sentido real ou material de necessidades públicas ou coletivas, como o são aquelas despesas com segurança pública, defesa do Estado, administração da Justiça, obras públicas, previdência social e outros, o que margem a definições sempre carregadas de subjetivismos e desprovidas de uma clara compreensão do seu regime jurídico conexo com a Constituição Financeira.

Foi sempre recorrente no direito financeiro estudar o fenômeno das “necessidades públicas” como condição para a atividade financeira do Estado. Partia-se, assim, do plano do “ser” (necessidades reais, individuais ou coletivas), numa espécie de método indutivo, para determinação de um conteúdo do estrato normativo, do “dever ser” da “despesa pública”. Desvela-se, aqui, um traço de imprecisão metodológica, pois, como sempre ensinou Lourival Vilanova, do mundo do ser não se vai ao dever ser, salvo no plano estritamente lógico. 3

Os atos jurídicos de “despesas públicas” são ações normativas do Estado Democrático de Direito. Atos jurídicos concretizados sempre por força de lei, a partir do exercício de competências constitucionais, segundo limites previamente estabelecidos. Por isso, somente a partir de uma teoria da Constituição Financeira pode-se determinar, sob critérios rigorosamente jurídicos, a noção de despesa pública. A “despesa pública”, segundo critérios constitucionais, confirma-se como objeto de norma de competência que estabelece as condições para criação de normas jurídicas com a finalidade de atendimento de necessidades públicas. Assim, na função financeira das competências materiais, despesa pública será sempre um conceito jurídico, a vincular a criação legal ou a autorização legislativa para sua realização pelos orçamentos, execução por atos administrativos, bem como os controles internos e externos sobre a concreta aplicação das receitas públicas.

Entende-se por necessidades públicas aquelas que sejam identificadas com os fins e valores constitucionais. Todas as necessidades coletivas que possam ser atendidas pelo Estado, na medida em que constitucionalmente admitidas na sua ampla margem de competências, fins e valores, serão assumidas como “necessidades públicas”, para as quais hão de concorrer despesas públicas, segundo os custos a serem suportados.

A escolha sobre a efetiva despesa pública a realizar não é aleatória, mas dependente de competências materiais, em compatibilidade com os fins constitucionais do Estado, a partir de “escolhas públicas” legitimadas democraticamente. Portanto, as necessidades reais e imediatas não orientam a realização das despesas, mas sim o permanente dever de concretização dos fins e valores constitucionais do Estado, por meio das competências de serviços públicos e outros. 4

1.2 Conceito constitucional de despesa pública segundo os métodos objetivo, subjetivo, funcional ou finalístico

Segundo o método jurídico, e conforme a concepção da doutrina sobre a atividade financeira do Estado, a despesa pública pode ser definida pelos seus aspectos objetivo, subjetivo, funcional ou finalístico.

A definição subjetiva considera como despesa pública aquela que se realiza por intermédio da Fazenda Pública ou pessoas autorizadas por lei para promover gastos em nome do interesse público e do Estado.

Como definição objetiva, a despesa pública pode ser compreendida como o em- prego de recursos ou de patrimônio público segundo a criação por lei e autorização orçamentária. 5 A ênfase é posta sobre o emprego dos recursos. Nesse grupo estão definições como a de Aliomar Baleeiro, para quem a despesa pública seria a “aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo”; ou o “conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos”. 6

Por definição funcional, pode-se mencionar aquela que concebe a despesa pública a partir da decisão política, segundo os critérios juridicamente qualificados e prioridades, sujeitas a autorização legislativa (orçamentária), para posterior emprego do dinheiro público, conforme a previsão legal do procedimento e da finalidade do gasto público.

Por fim, tem-se a definição finalística da despesa pública, facilmente identificada com aquelas nas quais prepondera sua destinação, com emprego de recursos segundo os interesses públicos, satisfação do bem comum e outros.

Seguindo o modelo que temos adotado, a definição funcional é aquela que melhor representa o regime jurídico das despesas públicas, desde que elaborada conforme os pressupostos da Constituição Financeira. Contudo, o conceito constitucional de despesa pública é o que está a exigir esforços da doutrina, a explicitar sua dimensão normativa e que se preste como vinculante para a legislação infraconstitucional operar com os desdobramentos dos gastos estatais.

1.3 Conceito de despesa pública na Teoria da Constituição Financeira

No Estado de Direito, a noção de “despesa pública” deve ser construída como conceito de direito positivo, a partir da Constituição. Não se trata de negar a interdisciplinaridade, mas de ser coerente com o método eleito, como forma de conferir unidade ao direito financeiro e precisão hermenêutica aos atos de aplicação das normas jurídicas. Ao direito constitucional financeiro cabe o estudo do fenômeno financeiro na sua integralidade, incluído o regime constitucional de despesa pública.

O conceito constitucional de despesa pública compreende o gasto ou conjunto de gastos públicos criados por lei expressa e autorizados pelo orçamento, que visam a atender às necessidades públicas objeto de competências materiais ou fins constitucionais do Estado.

Não se pode esquecer que são também necessidades públicas aquelas que afetam as gerações futuras, as demandas intergeracionais, na medida em que o Estado tem vocação para a permanência e durabilidade indefinida no tempo. Daí que, numa feição meramente ontológica, essas necessidades quiçá nunca fossem consideradas como “necessidades coletivas”, por serem estas sempre conexas ao presente e ao imediatismo dos interesses momentâneos. 7 Por isso, quando o Estado decide por construir obras de infraestrutura complexas, de duração continuada e de longo prazo, muitas vezes surgem críticas e dúvidas sobre a importância e utilidade, ante as demandas imediatas e sentidas por toda a população. Esquecem-se das expectativas transgeracionais e futuras.

E como despesa pública tem-se ainda o custo da Constituição dirigente, inerente ao Estado Social e projetado pela Constituição para atender ao desenvolvimento econômico e social ou redução de desigualdades regionais, em favor das gerações presentes e futuras. Diga-se o mesmo sobre a concretização dos direitos e liberdades fundamentais, Não por menos, cobra-se que esse desenvolvimento seja equilibrado, ou sustentável. A proteção do meio ambiente, nesse particular, soma-se ao custo do desenvolvimento com a proteção de direitos fundamentais, como a vida, a saúde, a dignidade da pessoa humana e a proteção das gerações futuras. 8

Portanto, o conceito constitucional de despesa pública, coerente com a autonomia evidenciada a partir da Constituição Financeira, assegura máxima estabilidade e uniformidade de tratamento à atividade financeira do Estado. E, como despesa, devem-se entender inclusive aqueles gastos dirigidos aos propósitos do intervencionismo, determinados pela finalidade e motivos constitucionais, presentes e futuros.

2. Classificação e espécies de despesas públicas



Classificar objetos não é tarefa fácil e exige método apropriado. 9 O ato de classificar não é mais que a separação de objetos ou conceitos segundo um preciso critério de classes. No direito, os objetos ou conceitos são sempre normativos, cuja complexidade estrutural do sistema de normas vê-se reduzida pela classificação. Desse modo, a escolha do “critério classificatório” define a homogeneidade ou a heterogeneidade dos objetos postos sob classificação. E como na ciência do direito a linguagem descritiva tem como fim a “verdade” ou “falsidade”, segundo o sistema de referência, qualquer classificação que se faça de conceitos ou normas jurídicas será também verdadeira ou falsa, conforme a relação com o sistema de direito positivo.

Por isso, a classificação das despesas públicas no Brasil acompanha geralmente as classificações de direito positivo, vertidas em leis ou atos normativos administrativos e que definem os critérios jurídicos ou contábeis para identificação das suas modalidades. Não fosse a classificação positivada, a doutrina teria maior liberdade afirmativa para inovar proposições.

Entre todas, a Lei 4.320/1964 contempla uma classificação econômica e funcional das despesas, de larga utilidade, até porque a partir desta é que se organizam os mecanismos de planejamento, controles e transparência. Assim, além de cumprir funções contábeis 10 de invulgar relevo, na diferenciação entre grupos de contas, para ordenação dos créditos orçamentários e outros, identifica com facilidade o volume de receitas previstas e gastos realizados ou a realizar.

Poder-se-ia explorar todas as classificações doutrinárias disponíveis, como a de Duverger, de Ferreiro Lapatza ou mesmo de Griziotti, que são sempre as mais referidas. Contudo, quando se tem uma classificação positivada, à doutrina (sistema externo ou ciência do direito) não lhe resta melhor sorte, senão adotar seus contornos, a definir a aplicação do sistema de direito positivo, ou afirmar crítica refutadora do modelo.

Como classificação de direito positivo, o art. 12 da Lei 4.320/1964 separa as despesas em correntes (Despesas de Custeio e Transferências Correntes) e de capital (Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital).

Quanto às despesas correntes, conforme o § 1.º do art. 12 da Lei 4.320/1964, são consideradas “Despesas de Custeio” as dotações para manutenção de serviços anterior- mente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis (Pessoa Civil, Pessoal Militar, Material de Consumo, Serviços de Terceiros e Encargos Diversos); no § 2.º, qualificam-se como “Transferências Correntes” as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado (Subvenções Sociais, Subvenções Econômicas, Inativos, Pensionistas, Salário-Família e Abono Familiar, Juros da Dívida Pública, Contribuições de Previdência Social, Diversas Transferências Correntes); e no § 3.º, quanto às subvenções, estas são definidas como transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas (estas, qualificadas pelo art. 16 como aquelas entidades que visam a realizar serviços de assistência social, médica ou educacional).

Regis de Oliveira faz ver a ambiguidade do termo “subvenção”, a designar ora remuneração de servidores públicos, ora renúncia fiscal, ora equivalente de auxílios do Estado. 11 E, assim, chega à seguinte solução semântica: “ao cuidarmos do auxílio que é propiciado a entes públicos ou privados, como for…

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1228824863/x-despesa-publica-na-constituicao-financeira-parte-iv-orcamento-e-despesa-publica-na-teoria-da-constituicao-financeira