Comentários Sobre Transação Tributária - Ed. 2021

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9. A Transação na Lei Nº 13.988/2020: O Novo Modelo de Solução de Conflitos Tributários e Suas Interações com o Sistema de Precedentes do Cpc/2015

9. A Transação na Lei Nº 13.988/2020: O Novo Modelo de Solução de Conflitos Tributários e Suas Interações com o Sistema de Precedentes do Cpc/2015

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Geila Lídia Barreto Barbosa Diniz 1

1.Considerações introdutórias: a transação como método alternativo à resolução dos conflitos tributários e a quebra de paradigmas

Sabe-se que o Poder Judiciário assumiu o papel central, quase que exclusivo, da resolução dos conflitos de interesses. No entanto, ao longo dos anos, os milhares de litígios, crescentes e diversificados, que aportam no Poder Judiciário, acabaram por retirar-lhe a capacidade de ofertar aos jurisdicionados uma resposta efetiva e tempestiva. Esse panorama crítico mostrou-se com maior ênfase no Brasil, onde a cultura adversarial, demandista, fez eclodir índices elevados de litigiosidade, mesmo diante da demorada resposta judicial e do alto custo do litígio.

A celeuma ganha contornos ainda mais expressivos no âmbito dos conflitos jurídico-tributários. Isso, porque a reconhecida complexidade do sistema tributário brasileiro é terreno fértil para o surgimento de litígios entre Fisco e contribuinte, ensejando assim, demandas de massa (ações antiexacionais e execuções fiscais) que acabam encontrando no Poder Judiciário o seu natural escoadouro, ao menos sob a ótica tradicional da primazia da solução judiciária 2 .

Prova disso é a relevante participação de temas jurídico-tributários pendentes de julgamento perante o Supremo Tribunal Federal e perante o Superior Tribunal de Justiça, cuja sistemática de julgamento de recursos (extraordinário e especial) repetitivos implica o sobrestamento de milhares de processos nas instâncias de origem, à espera da definição das Cortes Superiores.

Não obstante os esforços empreendidos com o aprimoramento do funcionamento do Judiciário e da legislação processual civil nas últimas duas décadas, que criaram instrumentos tendentes a otimizar, aperfeiçoar e impor celeridade à prestação jurisdicional 3 , elas não foram suficientes para resolver aquilo que se costuma chamar de “Crise da Justiça”.

Nesse quadro, a experiência demonstrou que a solução da crise não está apenas em aprimorar as estruturas internas do Poder Judiciário e os instrumentos relacionados à prestação jurisdicional, embora não se negue a relevância dessas medidas. Decerto, a problemática deve ser colocada em perspectiva, onde se passa a perceber que a ideia de que todo e qualquer conflito deva ser solucionado pelo Poder Judiciário – que vem esgotando a sua capacidade de dar respostas efetivas – consiste em dogma acolhido e formatado a partir de uma política legislativa, não de uma imposição constitucional (MELO FILHO, 2018, p. 319).

A Constituição de 1988 proclama que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV). Trata-se, à evidência, de comando direcionado ao legislador, que não poderá impedir o cidadão de buscar a salvaguarda judicial, se assim o desejar, em prol do seu direito ameaçado ou lesado. Contudo, não deflui do preceptivo constitucional qualquer vedação a que a própria lei coloque à disposição do cidadão outros meios aptos à resolução de seus conflitos fora da esfera judicial, ofertando-lhe a possibilidade de recorrer a caminhos alternativos, desde que assim o deseje.

Nessa toada, a cláusula do acesso à justiça proclamada pela Constituição deve ser compreendida como dever do Estado de franquear ao cidadão o acesso à ordem jurídica justa, fornecendo-lhe meios para que alcance um provimento célere, equânime e seguro. Por conseguinte, o acesso à justiça não pode ser reduzido à compreensão de mero acesso ao Poder Judiciário 4 .

É nesse contexto, pois, que vem recrudescendo não apenas no Brasil, mas em todo mundo, a ideia de meios alternativos de solução do conflito, cuja diretriz é a desjudicialização, vale dizer, a concepção de que o Judiciário não deve ser a única, nem mesmo a prioritária instância de solução dos conflitos. O movimento pretende justamente ampliar o acesso à Justiça por diferentes métodos legalmente admitidos, a fim de obter-se resultados adequados, céleres e de menor custo para as partes e para a sociedade 5 .

Essa perspectiva, ao contrário do que possa aparentar num primeiro momento, não representa qualquer menosprezo à atuação do Poder Judiciário. Muito pelo contrário. Ela significa retirar das estruturas jurisdicionais aqueles conflitos cujas características recomendem uma solução negociada entre as partes, reservando a atuação judicial – que assim terá condições de prestá-la adequadamente – às contendas mais complexas ou cuja solução não foi possível obter-se por outras vias (atuação residual).

Essa tendência, que vinha se afirmando, pouco a pouco, por meio de alterações legislativas, foi alçada à condição de “norma fundamental” pelo Código de Processo Civil de 2015 (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015). Nos termos do seu art. 3º e parágrafos 6 , incumbe ao Estado, sempre que possível, promover a solução consensual dos conflitos, inclusive no âmbito do processo judicial (ou seja, a ele não se restringindo) 7 . Em verdade, a transformação almejada é muito mais profunda do que possa parecer à primeira vista: ela perpassa pela mudança na própria cultura da sociedade brasileira, de modo a substituir a tônica do litígio pelo propósito da consensualidade.

É possível afirmar que o Código de Processo Civil trouxe o ambiente necessário para que se pudesse dar mais um passo em prol da desjudicialização, dessa vez de forma absolutamente inédita no campo das relações entre o Fisco federal e os contribuintes.

Com efeito, após mais de cinco décadas, o legislador houve por bem regulamentar o art.  171 do CTN, instituindo a transação tributária federal por meio da Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020 8 , fruto da conversão da Medida Provisória nº 899, de 2019 9 .

Com toda certeza, a regulamentação legal da transação tributária constitui uma inovação superlativa, rompendo o paradigma não apenas do monopólio do Judiciário na solução dos conflitos, mas também ressignificando a tradicional compreensão quanto à indisponibilidade das relações jurídico-tributárias (conforme será abordado adiante), onde o espaço para a consensualidade era bastante diminuto, senão quase imperceptível 10 . Com efeito, buscou o legislador fornecer as balizas legais necessárias para a ampliação do relacionamento entre Administração Tributária e contribuintes, dentro de uma concepção de tributação participativa 11 .

Evidentemente que, do ponto de vista da Administração Tributária, a transação vem em boa hora dotá-la de novo mecanismo capaz de tornar mais efetiva e incrementar a recuperação do crédito tributário. No entanto, como bem explicitou a Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 899, de 2019, a medida não se reduz a um modelo meramente arrecadatório, mas constitui instrumento preordenado à efetiva redução da litigiosidade (notadamente diante da autorização para transação em face de controvérsias jurídicas).

Nessa toada, a transação exsurge com o inegável intuito de compor litígios tributários, com maior celeridade e menor dispêndio, em comparação à solução na via judicial, alcançando-se mais prontamente a desejada segurança e estabilidade das relações jurídicas envolvidas.

2.A transação nos termos da Lei nº 13.988, de 2020

De acordo com o art.  171 do Código Tributário Nacional 12 , a transação em matéria tributária ostenta os seguintes pressupostos: (i) necessidade de lei autorizativa específica a facultar a transação tributária, definindo as suas condições e indicando a autoridade competente para autorizá-la em cada caso (ii) a existência de concessões mútuas entre Fisco e contribuinte; (iii) o fim do litígio, com a consequente extinção do crédito tributário.

Nessa toada, a Lei nº 13.988, de 2020, como lei autorizativa específica, estabeleceu os requisitos e as condições para que a União e os respectivos devedores ou partes adversas realizem transação nos termos do art.  171 do CTN. Vejamos, a partir da análise dos dispositivos do diploma em questão, a …

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4 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250394689/9-a-transacao-na-lei-n-13988-2020-o-novo-modelo-de-solucao-de-conflitos-tributarios-e-suas-interacoes-com-o-sistema-de-precedentes-do-cpc-2015