Princípios do Registro de Imóveis Brasileiro - Vol. II - Ed. 2020

Capítulo 9. Princípio da Legalidade

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Autor:

Marinho Dembinski Kern

Neste capítulo, examinaremos o princípio da legalidade, que é de suma importância no Registro de Imóveis, exatamente por nortear a atividade do Registrador e de seus prepostos. Também é uma seara com diversas polêmicas, em especial quanto aos limites da atuação do Oficial.

Para uma decomposição analítica do princípio e de suas facetas, analisaremos a sua noção preliminar, a sua importância em relação às funções jurídica, social e econômica do Registro de Imóveis, o conceito de qualificação registral e seus elementos mais importantes, bem como estudaremos possíveis nortes à definição de limites para a atividade qualificadora.

9.1. Noção preliminar

O direito registral brasileiro adota, como visto, o sistema do título e modo, de base romana, em virtude do qual é necessária a existência de um título (em sentido formal, como documento hábil, e em sentido material, como causa jurídica à mutação jurídico-real) e de um modo (um algo a mais, para que exsurja o caráter real).

Especificamente no que se refere aos negócios inter vivos, o modo de aquisição de direitos reais sobre imóveis é o registro no Registro de Imóveis, compreendida a expressão como registro lato sensu, pela eventualidade de a Lei permitir, por vezes, a aquisição de direito real mediante averbação.

O direito real produz fortes e importantes efeitos, como a oponibilidade erga omnes, a sequela, a preferência, a relação imediata com a coisa, entre outros. Por seus efeitos, a doutrina e a legislação costumam reconhecer a aplicabilidade do princípio da taxatividade aos direitos reais, limitando-os às figuras expressamente previstas em Lei.

Nesse passo, o Registro de Imóveis representa, para a generalidade dos casos, o portal que permite que entre um direito obrigacional e saía um direito real. É o Registrador o gatekeeper dos direitos reais.

De outra banda, a publicidade por si só é insuficiente, pois não garantiria que aquele direito publicado é válido e eficaz. Ao contrário, a mera publicidade automática seria capaz até mesmo de induzir as pessoas ao erro, porque daria aparência de regularidade àquilo que está contaminado por invalidades.

E mais: considerando a natureza causal do sistema registral brasileiro, o eventual vício do título é capaz de contaminar o registro. Dessarte, se se permite o ingresso de títulos viciados, apesar da publicidade registral, que não é saneadora, o registro poderá ser fulminado pela anulação. Deve-se notar que o art. 1.247 do Código Civil abre uma ampla possibilidade de retificação das inexatidões registrais.

Por essa razão, ensina Afrânio de Carvalho, que “diante dessa contingência, cumpre interpor entre o título e a inscrição um mecanismo que assegure, tanto quanto possível, a correspondência entre a titularidade presuntiva e a titularidade verdadeira, entre a situação registral e a situação jurídica, a bem da estabilidade dos negócios imobiliários. Esse mecanismo há de funcionar como um filtro que, à entrada do registro, impeça a passagem de títulos que rompam a malha da lei, quer porque o disponente careça da faculdade de dispor, quer porque a disposição esteja carregada de vícios ostensivos.” 1

Então, o autor arremata dizendo que “o exame prévio da legalidade dos títulos é que visa a estabelecer a correspondência constante entre a situação jurídica e a situação registral, de modo que o público possa confiar plenamente no registro.” 2

Como ensinam Lacruz Berdejo et al., o princípio da legalidade impõe a obtenção de uma tendencial pureza jurídica do assento registral, ao qual não podem aceder titularidades duvidosas ou viciadas, cujo defeito seja reconhecido pelo Registrador. 3

Já Luis Díez-Picazo aponta a ideia, difundida entre vários autores, de que o princípio da legalidade enuncia que o registro somente pode ser feito mediante o prévio controle da conformidade do título com a lei. 4

O Registrador paulistano, Flauzilino Araújo dos Santos, afirma que: “A noção do princípio da legalidade, no Registro de Imóveis, diz respeito ao comportamento do registrador, ao permitir o acesso ao álbum registral apenas para os títulos juridicamente válidos para esse fim e que reúnam os requisitos legais para sua registrabilidade e a conseqüente interdição provisória, daqueles que carecem de aditamentos ou retificações, e definitiva, daqueles que possuem defeitos insanáveis.” 5

O princípio da legalidade se traduz como a exigência de que somente podem ingressar nos livros registrais os fatos e atos jurídicos que estiverem de acordo com a legislação. A mera apresentação de um título ao Cartório não garante, ipso facto, seu registro. É imprescindível que o documento atenda a todas as exigências legais. Por isso, o referido princípio cria a obrigação de o Registrador realizar um exame prévio de todos os títulos que lhes são apresentados, a fim de verificar se está de acordo com a legislação, e de somente praticar os registros e averbações quando essa constatação resultar positiva; caso contrário, a prática do ato é recusada, mediante nota de devolução, na qual as exigências necessárias e as razões da impossibilidade, momentânea ou definitiva, são devidamente apontadas.

Nesse sentido, o Registro de Imóveis brasileiro não consiste em um mero arquivo de documentos ou um simples repositório dos negócios celebrados ou fatos ocorridos. Uma publicidade dessa espécie, embora superior a um sistema de privacidade dos negócios jurídicos, seria insuficiente para garantir a segurança jurídica, seja estática, seja dinâmica, de sorte que não asseguraria nem a propriedade ou direito real nem o tráfico jurídico.

Ao contrário, o registro se pretende exato, correto e de acordo com a Lei, de molde a publicar apenas as informações fidedignas. E, com esse desiderato, o direito registral pátrio impele à observância do princípio da legalidade, criando um filtro à entrada do Registro, de modo que somente ingressam os atos e fatos jurídicos conformes ao direito.

Dada a noção geral do princípio, que consiste na exigência de que somente podem ingressar nos livros registrais os atos e fatos jurídicos que estejam em conformidade com a legislação, passaremos ao próximo item, no qual verificaremos a sua importância.

9.2. Fundamento jurídico

No tópico anterior, apontamos a noção preliminar do que seja o princípio da legalidade, inclusive demonstrando o porquê de sua adoção. Neste item, discorreremos um pouco mais sobre sua importância para o Registro de Imóveis.

O Registro de Imóveis brasileiro evidencia um mecanismo de publicidade com efeitos preponderantemente constitutivos, ou seja, é o registro que efetiva a mutação jurídico-real. É ele que transforma o título de conteúdo obrigacional em direito real. Esse efeito é de suma importância, em especial por sua oponibilidade erga omnes.

Por conta dele, já é imprescindível que exista à porta do registro um mecanismo de filtragem, que impeça o ingresso de títulos viciados, cuja publicidade nada mais faria que iludir o público em geral, dando a impressão de que tais direitos seriam regulares. A intensa força da publicidade registral, com os efeitos que lhe emprestam o princípio da legitimidade registral, exige que se controle, ao máximo, a fidedignidade do que é espelhado nos livros de registro.

É natural que possam ocorrer inexatidões registrais, as quais ensejam a correspondente retificação (art. 1.247 do Código Civil e art. 212 da Lei nº 6.015/73). No entanto, o percentual de informações incorretas deve ser o menor possível, de modo que a consulta ao registro possa constituir o espelho da realidade jurídica sobre aquele imóvel.

E o mecanismo para se evitar essas falhas e esses descompassos entre a realidade tabular e a realidade extrarregistral é a submissão a um controle prévio de legalidade dos títulos que pretendam ingressar nos livros registrais, com o intuito de permitir o ingresso apenas do que é consentâneo com o ordenamento jurídico.

Assim, a segurança jurídica, seja a estática (no sentido de garantir o titular registral contra modificações não consentidas), seja a dinâmica (no sentido de possibilitar que o tráfico imobiliário se faça sobre bases seguras e confiáveis), somente é prestigiada se as informações registrais correspondem, efetivamente, à realidade jurídica.

Mas, além desses argumentos, é imperioso ressaltar que, a nosso ver, o Brasil adotou o princípio da fé pública registral, aparelhando o registro com a presunção de exatidão e completude em favor do terceiro de boa-fé. Esse é um efeito de alta intensidade, tornando nosso registro um sistema de proteção forte. Não obstante, esse efeito somente deve ser atribuído aos que de fato o mereçam, de modo que quanto maior a intensidade da proteção registral, mais cuidadosa deve ser a admissão ao ingresso na sua esfera.

É que o ingresso indiscriminado de títulos viciados aos livros registrais possibilita a concessão imerecida dos benefícios da fé pública registral em detrimento dos titulares segundo a realidade extrarregistral, criando insegurança jurídica e vulnerando a própria finalidade pretendida com tal princípio. Por conta disso, o princípio da fé pública registral somente se coaduna com a adoção de um sistema rigoroso de prévio controle de legalidade, segundo o qual somente ingressa no fólio real aquilo que é conforme a lei.

Nesse aspecto, convém relembrar a lição de Luis Diez-Picazo no sentido de que a periculosidade de uma instituição está diretamente ligada à sua eficácia ou força. Quanto mais intensa sua força, mais útil ela será, se for bem manejada, e mais perigosa ela será, se sua utilização for incorreta. Na seara registral, o grau de eficácia que um ordenamento jurídico confere aos assentos registrais influenciará sua periculosidade, quando esses registros não refletem a realidade jurídica extrarregistral. No caso do sistema espanhol, que adota a presunção e a fé pública registral, é imprescindível a adoção de medidas que impeçam a proteção de pessoas que não a mereçam, entre as quais se encontra, por excelência, o rigoroso controle de legalidade feito pelos Registradores antes do ingresso do título nos livros registrais. 6

Por sua vez, Lacruz Berdejo et al destacam que o Registro de Imóveis não é um mero arquivo de documentos cuja única virtude do funcionário dele encarregado seja distinguir uma compra e venda, que é registrável, de uma declaração de imposto de renda, que não o é. Ao contrário, como o Registro [espanhol 7 ] atribui um grau elevado de proteção ao titular inscrito, a sua estrutura está direcionada à publicação do conteúdo mais fidedigno possível. 8

Ainda, como será mais bem demonstrado mais à frente, o Registro de Imóveis exerce uma importante função econômica, qual seja, a de garantir os créditos e reduzir os custos de transação, o que fortalece a circulação segura de bens e serviços. E a redução dos custos de transação está intrinsecamente associada à possibilidade de o Registro produzir informações seguras e fidedignas, de acordo com o ordenamento jurídico, o que permite a redução da assimetria informacional e acelera os processos de trocas, a um custo informacional menor, além de garantir um enforcement mais adequado, mediante a concessão de proteção ao que foi registrado conforme a Lei. A confiabilidade e segurança das informações agasalhadas pelo fólio real são obtidas mediante a atuação do princípio da legalidade.

Por fim, no tocante ao fundamento legal do princípio da legalidade, a legislação atual não conta com uma previsão explícita no particular, diversamente do que acontecia sob a égide da normativa anterior, em que o art. 215, caput, do Decreto nº 4.857/39 fazia a seguinte referência expressa: “o oficial verificará a legalidade e a validade do título, procedendo ao seu registo, se o mesmo estiver em conformidade com a lei.”

Sem embargo da inexistência de dispositivo expresso, a persistência do princípio da legalidade, admitido em nosso direito desde longa data, pode ser intuída da possibilidade de se indicar as exigências que obstam a prática do ato registral prevista no art. 198, caput, da Lei nº 6.015/73 9 (inclusive, com possibilidade de revisão pelo juízo competente, por meio do procedimento de dúvida) e do exame de legalidade pelo registrador previsto nos casos de hipoteca pelo art. 1.496 do Código Civil 10 .

Verificados os fundamentos da existência do princípio da legalidade, passaremos ao próximo item, no qual analisaremos as funções jurídica, social e econômica desempenhadas pelo Registro de Imóveis, relacionando-as ao princípio da legalidade, de molde a corroborar sua importância.

9.3. Funções do Registro de Imóveis: jurídica, social e econômica

O objetivo deste tópico não é esmiuçar todas as funções exercidas pelo Registro de Imóveis, nem sequer se pretendendo ser exaustivo quanto ao conteúdo das funções arroladas no título. Em verdade, buscamos, de maneira breve e sucinta, fazer uma correlação entre tais funções e a atuação do princípio da legalidade.

A função jurídica do Registro de Imóveis já veio tratada em diversos lugares, compreende a sua vocação para dar publicidade à propriedade e aos direitos reais imobiliários, permitindo o amplo conhecimento da situação jurídica do imóvel, bem como a sua importante tarefa de constituir os direitos reais, isto é, de ser o portal que divide o plano obrigacional do plano real (na generalidade das operações inter vivos).

Essas circunstâncias – publicidade e caráter constitutivo – fazem com que o Registro de Imóveis exerça uma importância capital para a segurança jurídica dos negócios imobiliários, sendo suas informações fonte para a cognoscibilidade e a calculabilidade necessárias às contratações (segurança jurídica dinâmica), assim como para a confiabilidade, pois aquele que detém o registro em seu nome se beneficia da estabilidade dessa situação, que impede a realização de modificações não consentidas (segurança jurídica estática, mas também dinâmica, porque quem adquire espera ser garantido na nova posição jurídica).

No entanto, essas informações somente cumprirão sua missão, se, como já dito, forem fidedignas e espelharem o quanto possível a realidade jurídica. E, além das informações em si, é preciso que o registro produza, efetivamente, o efeito dele almejado. Isso somente ocorrerá se o que for inscrito estiver de acordo com a legislação. Nesse passo, o princípio da legalidade é imprescindível para garantir a correspondência entre o que ingressa no livro e a realidade jurídica.

O mero ingresso indiscriminado de títulos no Registro de Imóveis, sem o crivo da legalidade, somente contribuiria para torná-lo um repositório de inverdades, de fake news, para usar a expressão da moda. Não basta que a informação esteja no Registro de Imóveis e seja publicizada. É imperioso que ela seja confiável e espelhe uma situação regular segundo o direito.

Embora possa parecer ao público em geral que o princípio da legalidade se constitui em um entrave para o acesso ao fólio real, capaz de retardar a realização de negócios e de constituir uma burocracia excessiva, isso não corresponde à realidade dos fatos. É certo que é possível aprimorar o Registro Imobiliário, reduzir exigências que talvez não sejam mais necessárias nos tempos atuais, simplificá-lo e o tornar mais acessível, o que é desejável tanto para a população como para os próprios Registradores, tendo em vista o caráter instrumental dos registros.

O que não se admite, entretanto, é afastar o coração do princípio da legalidade, tornando o ingresso do título automático, sem que se promova o controle prévio da sua conformidade ao ordenamento jurídico. O princípio da legalidade permite separar o trigo do joio, repelindo as pretensões insuscetíveis de obter a eficácia jurídica almejada, em especial quanto ao plano real, e possibilitando a prévia regularização daqueles documentos que ostentam vícios sanáveis.

É justamente o princípio da legalidade, que gera a garantia do conteúdo publicado pelos registros, assim como impede a sua modificação não consentida, que traz a segurança jurídica estática e a dinâmica. Se o Registro Imobiliário se tornar o desaguadouro de quaisquer títulos, com vícios ou não, sua confiabilidade será seriamente comprometida, e ele nada mais será do que um fomentador de ilusões, aumentando de maneira colossal o número de demandas judiciais.

Nesse contexto, o princípio da legalidade é o mecanismo essencial para que o Registro de Imóveis possa cumprir sua função jurídica sem máculas ou dissabores, garantindo o conteúdo que pública.

O Registro Imobiliário também exerce uma nítida função social. Entre as inúmeras possibilidades que podem ser subsumidas a essa categoria, damos relevância ao papel crucial desempenhado nos processos de regularização fundiária, que, graças a diligente atuação dos Registradores em parceria com os entes públicos, é possível garantir o direito fundamental à moradia (art. da Constituição Federal).

É que a mera posse de um lugar para morar não concretiza de maneira integral o direito à moradia, porque, além de manter seu detentor na insegurança jurídica de sua situação, a informalidade não possibilita que ele tenha acesso ao crédito, que é de vital importância para o aperfeiçoamento de seu lar, bem como desvaloriza a sua propriedade, o que se reflete no caso de eventual alienação visando à mudança de residência.

É a efetiva titulação da propriedade que traz todas as benesses legais e conduz ao acesso ao crédito, de maneira que a inclusão das situações irregulares no Registro de Imóveis representa a concretização de uma função social, capaz de garantir de forma mais plena o direito constitucional à moradia.

Aqui, poderia parecer que o princípio da legalidade se constitui em um entrave ao pleno cumprimento da função social do Registro de Imóveis, mas assim não o é. Isso porque, na realidade, é exatamente por o Registro se submeter ao princípio da legalidade que as titularidades que se encontram sob o seu pálio são mais valorizadas e obtêm as vantagens creditícias.

Nesse aspecto, é imperioso que, eventualmente e a depender da situação, seja promovido um abrandamento episódico dos rigores legais – o que também deve ser feito por meio de Lei –, a fim de que as situações irregulares possam ser corrigidas e gozar da proteção registral, preenchidos determinados pressupostos.

O afrouxamento definitivo, porém, do princípio da legalidade levaria à própria desvalorização das titularidades registrais em desfavor da população em geral e das exigências urbanísticas e ambientais.

E, nesse aspecto, o princípio da legalidade também atua em reforço à função social do Registro de Imóveis, pois é ele quem garante a observância das diretrizes urbanísticas, ambientais, sanitárias e de política agrária.

Ainda se pode pensar na função social do Registro Imobiliário, materializada por força do princípio da legalidade, nos processos de loteamento, em que o Oficial faz a prévia qualificação dos contratos-padrão de compromisso de compra e venda, momento em que verifica a eventual ilegalidade das cláusulas, determinando as correções necessárias, tudo em benefício dos consumidores.

No que concerne à função econômica do Registro de Imóveis, são necessárias algumas considerações conceituais prévias, para a boa compreensão do tema.

A economia parte do pressuposto da escassez dos bens e serviços, ou seja, de que eles não são ilimitados. Por consequência, torna-se de suma importância definir a gestão dos recursos, já que nem todos poderão ter exatamente tudo que planejam. Nesse aspecto, a economia é a ciência que estuda como a sociedade administra seus recursos escassos, isto é, como os recursos são alocados. Para tanto, parte da análise de como as pessoas tomam decisões e como interagem umas com as outras, assim como do exame das forças e tendências que afetam a economia como um todo. 11

Naturalmente, a economia, como ciência, estrutura-se sobre alguns princípios, os quais são imprescindíveis para entender como se desenvolve o raciocínio econômico. Para os fins e limites de nosso estudo, não é possível revisar todos os princípios da economia. Não obstante, existem alguns princípios básicos que nos ajudarão a compreender melhor as questões relacionadas à função econômica do Registro de Imóveis.

Como princípios acerca de como as pessoas tomam suas decisões, Mankiw elenca quatro: a) as pessoas enfrentam tradeoffs; b) o custo de alguma coisa é aquilo de que você desiste para obtê-la; c) as pessoas racionais pensam na margem; e d) as pessoas reagem a incentivos. 12

O primeiro princípio enuncia que as pessoas enfrentam tradeoffs, ou seja, que elas se deparam com escolhas conflitantes, cuja solução de uma acarreta o surgimento de outras. A escolha de determinada coisa leva à renúncia de outra. Obviamente, o mero reconhecimento dos tradeoffs não nos diz qual deve ser a escolha a tomar, porém é importante identificá-los, pois as decisões somente podem ser adotadas se se compreender as opções possíveis. 13

Nesse aspecto, tomar decisões exige que se comparem os custos e benefícios advindos de cada uma das opções possíveis. O segundo princípio esclarece que “o custo de alguma coisa é aquilo de que você desiste para obtê-la” 14 , ou seja, deve ser levado em consideração o custo de oportunidade, pois, quando fazemos uma determinada coisa, deixamos de fazer outra, que poderia nos render maiores benefícios.

Como explica Mankiw, ao introduzir a explicação do terceiro princípio, “os economistas presumem que as pessoas são racionais. Uma pessoa racional faz o melhor para alcançar seus objetivos, sistemática e objetivamente, conforme as oportunidades disponíveis.” 15

Ocorre que as escolhas nem sempre se dão entre duas extremidades opostas. Muitas vezes, as opções possíveis se referem à possibilidade de realizar incrementos marginais diferentes em um plano de ação existente. Isso é o que os economistas denominam mudança marginal. Nesse passo, o terceiro princípio preceitua que as pessoas racionais pensam na margem, isto é, comparam os benefícios marginais com os custos marginais, a fim de subsidiar suas decisões. 16

Dado que as pessoas racionais fazem suas escolhas a partir da comparação dos custos e dos benefícios, o quarto princípio esclarece que elas reagem a incentivos. Compreende-se como incentivos a …

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jusbrasil.com.br
24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250395684/capitulo-9-principio-da-legalidade-principios-do-registro-de-imoveis-brasileiro-vol-ii-ed-2020