Direito Ambiental Brasileiro - Ed. 2019

Competência Ambiental Legislativa e Administrativa

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Eduardo Fortunato Bim 1

Talden Farias 2

1.Introdução

É evidente que um dos temas mais conflituosos em matéria ambiental, senão o mais conflituoso de todos, é a repartição de competências (YOSHIDA, 2014, p. 29). Tanto sob o aspecto administrativo ou material, quanto sob o aspecto legislativo, o impasse existe, posto que com a diferenciação entre a competência legislativa e a competência administrativa, estabelecida pela Constituição Federal de 1988 pela primeira vez na história brasileira, este tipo de competência deixou de ser uma consequência daquele.

No que diz respeito especificamente à competência administrativa ambiental, a questão deve ser regulamentada por lei complementar, conforme determina o parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, o que de fato ocorreu com a edição da Lei Complementar 140/11. Antes prevalecia, de forma distorcida, a competência comum entre os entes federativos, uma vez que não havia uma aplicação efetiva do princípio da subsidiariedade, o que certamente contribuía para aumentar o número de conflitos. Entretanto, embora a lei citada tenha contribuído para solucionar certos problemas, esse assunto ainda abriga muitos conflitos.

Já a repartição da competência legislativa ambiental, está devidamente disciplinada pela Lei Fundamental, prescindindo, em princípio, de uma regulamentação normativa. No entanto, os conflitos permanecem por diversos motivos. Primeiro, porque são vários os tipos de competência legislativa em matéria ambiental, como a exclusiva (art. 25 §§ 1º e 2º), a privativa (art. 22), a concorrente (art. 24) e a suplementar (art. 24, § 2º) (TRENNEPOHL, 2007, p. 62). Depois, porque sob muitos enfoques a competência legislativa incide sobre a competência administrativa, reforçando os atritos entre os entes federativos.

Além do mais, existem conceitos jurídicos indeterminados, como o de normas gerais ou o de interesse local, que devem ser interpretados à luz de uma hermenêutica própria do direito ambiental. O próprio princípio da predominância do interesse, fundamental para a competência legislativa, assume uma acepção específica, na medida em que a todos os entes federativos interessa o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Sendo assim, o presente trabalho se propõe a estudar a repartição da competência legislativa e administrativa em matéria ambiental, procurando contribuir para o estabelecimento de critérios resolutivos no caso de impasses. Isso deverá ser feito de acordo com o sistema de valores estabelecido pela Constituição Federal, mas evidentemente respeitando as especificidades que o direito material ao meio ambiente impõe.

2.Repartição de competências e Estado federativo

Para Celso Ribeiro Bastos (2001, p. 107), competência são os poderes que a lei confere para que cada órgão público possa desempenhar suas atribuições específicas. Toshio Mukai (1999, p. 210) doutrina que competência é a medida de poder que a Constituição ou a lei atribui ao agente público para a prática de determinados atos.

A organização administrativa do Estado brasileiro está diretamente relacionada à distribuição dessas competências. O Brasil adotou o federalismo, que é a forma de Estado que atribui a cada ente federativo uma determinada autonomia política.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1999, p. 51) afirma que a autonomia administrativa dos entes federativos pressupõe a divisão de competências entre o poder central e os poderes regionais e locais. Na opinião de Lúcia Valle Figueiredo (2004, p. 43), o federalismo é o modelo constitucional que prevê a descentralização do poder em vários centros autônomos coordenados por um poder central que é o responsável pelo exercício da soberania no plano internacional.

O federalismo brasileiro tem como peculiaridade a inclusão dos Municípios como membros (CF, art. , caput, c/c art. 18, caput). A forma federativa é tão importante para o Estado brasileiro que não poderá ser objeto de proposta de emenda tendente a aboli-la (CF, art. 60, § 4º, I).

No âmago do conceito de federalismo está a repartição de competências entre os entes federativos. Essa repartição é efetuada diretamente pela Constituição ou autorizada por ela.

Alexandre de Moraes (2003, p. 287) ressalta que a adoção da repartição de competências administrativas, legislativas e tributárias é pressuposto da autonomia das entidades federativas e, por consequência, garantia do Estado Federal. Na opinião de José Afonso da Silva (2003, p. 71), a autonomia federativa está fundamentada na existência de órgãos governamentais próprios e na posse de competências exclusivas que a Constituição Federal reconhece à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

A repartição de competências entre os entes federativos segue, em regra, o critério da predominância do interesse. As matérias pertinentes ao interesse nacional serão atribuídas ao ente federal, ao passo que aos entes estaduais e municipais serão deixadas as matérias relacionadas aos interesses regionais e locais.

3. Competência em matéria ambiental: legislativa e administrativa

A Constituição Federal dispõe basicamente sobre dois tipos de competência: a competência administrativa e a competência legislativa. A primeira cabe ao Poder Executivo e diz respeito à faculdade para atuar com base no poder de polícia (preventivo, repressivo ou simplesmente ordenador), ao passo que a segunda cabe ao Poder Legislativo e diz respeito à faculdade para legislar a respeito dos temas de interesse da coletividade.

José Afonso da Silva (2003, p. 75) ressalta que a distribuição de competências entre os entes federativos em matéria ambiental segue os mesmos parâmetros adotados pela Constituição Federal em relação à repartição de competências das outras matérias. Nesse sentido, a competência administrativa é a atribuição que o Poder Executivo tem de proteger o meio ambiente, enquanto a competência legislativa é a atribuição do Poder Legislativo de legislar a respeito de temas ligados ao meio ambiente (FIORILLO, 2003, p. 61-63).

4.Competência legislativa em matéria ambiental

A competência legislativa se subdivide em remanescente, exclusiva, privativa, concorrente, suplementar e reservada. A competência remanescente é estadual e permite a atividade legislativa em relação às matérias não vedadas implícita ou expressamente, estando prevista no § 1º do artigo 25 da Constituição Federal.

A competência exclusiva diz respeito aos Estados e aos Municípios e é reservada unicamente a uma entidade, sem a possibilidade de delegação (CF, arts. 25, § 2º, e 30, I). A competência privativa diz respeito à União e, embora seja própria de uma entidade, pode ser delegada ou suplementada desde que respeitados os requisitos legais (CF, art. 22). É preciso destacar que a competência legislativa privativa da União prevista no artigo 22 e a competência legislativa exclusiva prevista no artigo 25 da Carta Magna, embora tratem em diversos dispositivos da questão ambiental, possuem um caráter mais voltado à gestão administrativa e econômica do que à proteção ambiental propriamente falando.

A competência concorrente é reservada à União, aos Estados e ao Distrito Federal, cabendo à União a primazia de legislar sobre normas gerais (CF, art. 24), sendo, sem dúvida, o maior foco de conflitos. A competência suplementar é aquela que atribui aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a faculdade de complementar os princípios e normas gerais ou de suprir a omissão destes (CF, arts. 24, §§ 2º e 3º, e 30, II).

Tércio Ferraz adverte que a competência suplementar é para a edição de legislação decorrente e não de legislação concorrente, e por ser uma legislação de regulamentação seria inconstitucional qualquer concorrência entre a legislação dos Estados e do Distrito Federal e as normas gerais da União. Trata-se de um tipo de competência que deve ser exercido em concordância com as normas gerais da União, e não na ausência delas (FERRAZ JÚNIOR, 1995, p. 250).

Finalmente, a competência reservada é aquela que atribui ao Distrito Federal a competência reservada aos Estados e aos Municípios, excetuada a relativa à organização judiciária (CF, art. 32, § 1º). Na prática, o que predomina em relação à competência legislativa em matéria ambiental é a competência concorrente entre a União e os Estados e o Distrito Federal, cabendo à União a competência para legislar sobre normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal, a competência para suplementar as normas gerais editadas pela União.

Estados e Municípios devem respeitar as normas gerais da União, ainda que elas simplesmente deixem espaço para a regulação administrativa, que, uma vez implementada, também é norma geral. Assim, norma administrativa de alguma agência reguladora ou ministério, por exemplo, é, para fins de competência concorrente, norma geral da União tanto quanto a lei federal que autorizou tal regulação.

As normas gerais expedidas pela União nem sempre são apenas um patamar mínimo de proteção (YOSHIDA, 2014, p. 36-37), mas podem ser o próprio espaço de admissibilidade de uma conduta, tendo o condão de esgotar a matéria ao criar uma situação em que a edição de legislação pelos demais entes seja incompatível com a escolha política das normas gerais.

Limite normalmente ignorado é a tentativa de intervenção, via legislação local, em serviço público do ente territorialmente mais abrangente sob a alegação de estar legislando sobre competência própria. É comum que se refute legislação local sobre o fundamento que ela acaba interferindo em demasia ou mesmo vedando, total ou parcialmente, a autorização da lei geral ou do serviço público, como ocorreu na ADPF-MC 316 3 e nas ADPFs 514 e 516.

Andreas J. Krell critica a possibilidade de o município poder “exacerbar todas as normas ambientais da União e dos estados” porque isso com certeza “significaria também um esvaziamento de decisões políticas das outras entidades estatais, as quais, em certos casos, consideram ainda toleráveis um certo grau de oneração da natureza e, por isso, aparentemente não querem proibir determinados projetos e atividades” (2005, p. 185).

No caso de vácuo legislativo, por parte da União, os Estados e o Distrito Federal podem editar as normas gerais. Os Municípios podem legislar sobre os temas ambientais de interesse predominantemente local, desde que respeitando as normas gerais que tiverem sido editadas pela União ou pelo Estado (competência suplementar).

Assim, a competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal merece ser observada com mais atenção, devendo ser discutida, em um primeiro momento, a questão da competência da União para editar normas gerais e, em um segundo momento, a questão da competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal. Em tese, as normas gerais são aquelas diretrizes essenciais que deverão ser suplementadas ou especificadas pela legislação estadual ou distrital, e, caso desçam a detalhes, elas deverão ser consideradas inconstitucionais por invadirem a competência dos Estados e do Distrito Federal (FERREIRA, 1990, p. 96).

Contudo, a expressão “normas gerais” utilizada pelo § 1º do artigo 24 da Constituição Federal é um conceito jurídico indeterminado, e a doutrina e a jurisprudência têm encontrado certa dificuldade no preenchimento de seu conteúdo. Luís Pinto Ferreira (1990, p. 96) pondera que, em vista da dificuldade na delimitação do conceito de normas gerais, têm ocorrido sérios conflitos entre a legislação federal e a legislação estadual e distrital.

Na verdade, as normas gerais devem ser compreendidas como sendo aquelas que dizem respeito a interesses gerais, independentemente da sua especificidade. Poucos interesses podem ser tão gerais quanto o do meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo em vista o seu caráter difuso e a sua indispensabilidade à manutenção da vida e da qualidade de vida.

No entendimento de Álvaro Luiz Valery Mirra (2002, p. 61-63), norma geral é aquela vinculada ao interesse geral e cuja regulamentação seja necessária, em face de uma determinada região ou de todo o território nacional. Ele argumenta que tendo em vista a relação de interdependência entre os inúmeros elementos que compõem o meio ambiente, em virtude da qual uma ruptura localizada de um determinado sistema ambiental pode levar à desorganização de outros sistemas ambientais muito além dos limites territoriais do Município, Estado ou região onde se verificou a ocorrência inicial.

Por conta disso, é preciso ter um cuidado especial em relação às questões ambientais. O que se observa com frequência é que o interesse geral na proteção do meio ambiente recomenda a previsão de normas específicas e bastante detalhadas, destinadas a regulamentar certos assuntos em âmbito nacional, de maneira que nas matérias de interesse coletivo a expressão normas gerais adquire um sentido diferenciado. É nesse sentido a opinião de Leonardo Greco (1992, p. 146):

Normas gerais não são apenas linhas gerais, princípios ou critérios básicos a serem observados pela legislação suplementar dos Estados. Normas gerais contrapõem-se a normas particulares. A União, nessas matérias, pode legislar com maior ou menor amplitude, conforme queira impor a todo o País uma legislação mais ou menos uniforme. O que a União não pode é legislar sobre assuntos particulares da esfera de interesses ou de peculiaridades dos Estados. Normas gerais são normas uniformes, isonômicas, aplicáveis a todos os cidadãos e a todos os Estados.

Não é necessário que a norma geral abarque todo o território brasileiro, podendo abranger apenas um único ecossistema, uma única bacia hidrográfica ou uma única espécie animal ou vegetal, como entende Paulo Affonso Leme Machado (2001, p. 82). O próprio § 4º do artigo 225 da Constituição Federal corrobora esse entendimento, ao dispor especificamente sobre a proteção da Floresta Amazônica Brasileira, da Serra do Mar, da Mata Atlântica, do Pantanal Mato-Grossense e da Zona Costeira. 4

Uma das questões que se põe com certa frequência é a da exegese que garanta a melhor proteção ao meio ambiente quando se trata de legislação concorrente. E isso é particularmente preocupante porque ao se focar na melhor proteção do meio ambiente, pode-se esquecer de que há legislação própria e especial, seja ou não sobre matéria ambiental, mas elaborada no espaço deixado pela legislação ambiental norma geral, que permite tal atividade. Em diversos casos sobre OGMs isso ficou particularmente claro. 5 - 6 - 7 A competência concorrente deve respeitar a licitude da atividade e não criar um ambiente de caos, no qual a desigualdade impere sem razão.

Havendo concorrência entre os tipos de legislação, a específica deve prevalecer, não havendo que se falar em melhor proteção ambiental. 8 Assim, Luís Roberto Barroso doutrina que nesses casos, como acontece entre normas gerais e especiais, “as competências específicas não podem ser inviabilizadas pelo pretenso exercício de competências gerais”, não sendo razoável que outros entes, “invocando competências genéricas, pretendam inviabilizar ou onerar excessivamente o exercício de competências específicas cometidas à esfera de governo diversa.” 9 Isso fica ainda mais evidente quando se trata da intersecção da legislação privativa da União com a concorrente dos demais entes federativos (SARLET; FENSTERSEIFER, 2013, p. 68), caso no qual há presunção de que a legislação federal esvazia o espaço da intervenção legislativa local.

Floriano de Azevedo Marques Neto, ao colocar o regramento uniforme em todo território nacional como a ratio da competência privativa, doutrina sobre a necessidade de os serviços públicos terem marco regulatório único, vedando a interferência de outros entes federativos. 10 Parece ser o entendimento de Fernando Dias Menezes de Almeida, que faz uma ressalva conceitual na questão da competência legislativa: “quando a Constituição prevê competência legislativa privativa por matéria, compreende-se que o ente competente esgote o tratamento da matéria em questão.” 11

Em outras palavras, não é porque a norma ambiental local pode ser mais restritiva ou ampliativa que ela será válida, que ela será autorizada pela norma geral da União. A norma federal pode ter regulamentado toda a matéria e, se se tratar de competência privativa da União, essa deve ser a presunção: o padrão federal deve ser único, vedando que outros entes tratem do assunto. Não é uma questão de negar a existência de interesse local, que sempre existirá, mas de reconhecer que está em jogo um interesse preponderante maior, o nacional, motivo pelo qual a Constituição atribuiu tal competência à União, privativamente; estar-se-ia diante da predominância do interesse nacional, certificado expressamente pela Constituição.

A ADI 3645 foi julgada procedente, derrubando lei estadual em questão associada à OGM, porque a questão transcende o âmbito meramente local, tendo, portanto, âmbito nacional. Não por outro motivo, ao tratar da predominância de interesse, Luís Roberto Barroso destacou que os “serviços públicos de interesse nacional, como parece óbvio, exigem estrutura também de vulto nacional, com soluções técnicas e econômicas de larga escala, capazes de fazer frente às necessidades de todo o país, o que justifica sua atribuição à União”, estando os serviços ferroviários enquadrados nessa circunstância. 12

Por isso, não apenas em atividades monopolizadas pela União se aplica unicamente a norma federal, afastando as ambientais concorrente, como entende Consuelo Yoshida, 13 mas essa concepção se estende à competência privativa em geral, ainda que não sujeita ao regime de monopólio.

O caso concreto fornecerá a resposta sobre qual legislação prevalecerá ou eventualmente de como harmonizá-las, mas a legislação local ou estadual não pode pôr em xeque a federal ou a estadual.

Como corretamente doutrinaram Fabiana da Silva Figueiró e Suzane Girondi Colau, a análise de diversas decisões do Supremo Tribunal Federal “corrobora o entendimento de que a opção pela norma mais restritiva não representa a melhor técnica com vistas à resolução de conflitos normativos em sede ambiental”. 14

Paulo de Bessa Antunes é categórico ao dizer que não existe base constitucional para a afirmação de que se aplique a norma mais restritiva ou protetiva do meio ambiente.

Não há qualquer base legal ou constitucional para que se aplique a norma mais restritiva. A ordem jurídica, como se sabe, organiza-se em uma escala hierárquica, encimada pela Constituição Federal, que, dentre outras coisas, dispõe sobre a competência dos diversos organismos políticos e administrativos que formam o Estado. Pouco importa que uma lei seja mais restritiva e, apenas para argumentar, seja mais benéfica para o meio ambiente se o ente político que a produziu não é dotado de competência para produzi-la. A questão central que deve ser enfrentada é a que se refere à competência legal do órgão que elaborou a norma. 15

Conforme explica o magistrado Paulo Afonso Cavichioli Carmona:

Há que se afastar a ideia sem qualquer base legal ou constitucional que sustenta a aplicação da norma mais restrita, ou seja, aquela que, em tese, mais protegeria o meio ambiente. Não bastasse a dificuldade de, diante de diversos casos concretos, estabelecer qual é a norma mais restrita, a CF, em nenhum momento, adotou tal critério. 16

A questão é tratada de modo mais detalhado por Andreas Joachim Krell, que chega mesmo a mencionar diversas tentativas rejeitadas na Constituinte para impor a prevalência da lei mais restritiva ou protetiva, em tópico intitulado “Há preferência geral pela norma ambiental ‘mais restritiva’?”. 17

A questão das normas ambientais na competência concorrente deve ocorrer com base na divisão constitucional de competências, não com base em critério material, como se verá adiante com o in dubio pro natura. Como argutamente observou Anizio …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396187/competencia-ambiental-legislativa-e-administrativa-direito-ambiental-brasileiro-ed-2019