Direito Ambiental Brasileiro - Ed. 2019

Política Nacional do Meio Ambiente

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Marcelo Buzaglo Dantas 1

Fernanda de Oliveira Crippa 2

1. Considerações iniciais

A Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e institui o Cadastro Técnico Federal. Em suma, prevê uma política nacional que tem por objetivo articular todos os entes políticos em uma atividade de enfrentamento dos desafios ambientais.

A norma em questão teve um papel pioneiro e inovador na proteção do meio ambiente no Brasil, sendo uma das inspirações do capítulo dedicado ao tema na Constituição Federal, que acaba de completar 30 anos. Bem por isso, é pacífico que tal diploma legal foi recepcionado pela ordem constitucional inaugurada em 1988 (o que restou consagrado com a nova redação do seu art. 1º, instituída pela Lei 8.028/90).

Indubitavelmente, trata-se do marco legal mais importante da legislação ambiental no país, que inaugura de modo mais profícuo o debate sobre a tutela do meio ambiente, atribuindo ao Poder Público sua parcela de responsabilidade, de modo a deixar de entregar o tema exclusivamente ao cidadão que se sentisse incomodado com atitudes lesivas à higidez ambiental. Mesmo com quase 40 anos de existência, a LPNDMA continua sendo um diploma normativo de extrema relevância e grande atualidade.

Trata-se, na feliz expressão de Sandra Akemi Shimada Kishi, de “um verdadeiro Codex global de preservação ambiental” 3 .

2. Princípios

A PNMA pauta-se em princípios que orientam os entes federativos a buscar seu objetivo principal, expressamente previsto no caput do seu art. 2º, qual seja,

a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

Esse dispositivo, excluindo a menção à segurança nacional (resquício do regime militar), congrega os aspectos ecológicos, sociais e econômicos – o que, a partir do advento do Relatório de Brundtland, de 1987 (portanto, anos após o surgimento da nossa LPNMA), convencionou-se chamar de desenvolvimento sustentável. Importante destacar que, inúmeras vezes, a LPNMA faz menção à necessidade de se promover o desenvolvimento econômico. Fica muito claro, pois, que o principal objetivo da Lei não é o de impossibilitar a utilização de recursos naturais, mas sim o de estabelecer normas que tornem isto possível, em harmonia com a preservação ambiental.

Tais princípios, contudo, foram formulados de forma ambígua pelo legislador, visto que “vários itens apresentados como princípios são, na realidade, programas, metas ou modalidades de ação” 4 . Apesar disso, essa imprecisão legislativa não prejudica a importância e a qualidade material do diploma e sua intenção precípua: a tutela do meio ambiente.

O primeiro princípio da Política Nacional de Meio Ambiente é a “ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo” (art. 2º, I). Embora também seja dever da coletividade defender e preservar o meio ambiente, o poder público possui um papel fundamental nessa tarefa, dadas as prerrogativas que o ordenamento jurídico lhe confere. É nítida a influência desse dispositivo no art. 225, § 1º, da Constituição Federal, que atribui ao Poder Público uma série de incumbências para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como o dever de “preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais” (inciso I).

A segunda parte desse princípio identifica “o meio ambiente como um patrimônio público”. Essa caracterização pode levar o intérprete a considerar que o meio ambiente constituiria um bem público, de propriedade da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios. Porém, não é essa a interpretação mais consentânea com a ordem constitucional instituída e com a natureza desse bem, que é de uso coletivo. Consolidou-se o entendimento de que o meio ambiente, como um bem de uso comum do povo, é, em regra, um direito transindividual (=metaindividual, supraindividual), dada a sua natureza indivisível e titularidade indeterminada. A característica do bem ambiental deve ser preservada, independentemente de quem seja o titular de determinada propriedade (se pertencente ao Poder Público ou a um particular), tendo em vista que esta deverá cumprir sua função socioambiental, nos termos da Constituição da Republica (arts. 5º, XXIII, 170, III, 182, § 2º, e 186).

Os demais princípios enumerados pela Política Nacional do Meio Ambiente igualmente merecem registro, pela atualidade e importância. Já em 1981, o referido diploma legal zelava pela “racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar” (inciso II), o que, na linguagem atual, pode ser denominado de eficiência econômica no uso dos recursos naturais.

“Planejamento e fiscalização do uso dos recursos naturais” (inciso III) também constituem princípios da PNMA. Na realidade, esses instrumentos, juntamente com o licenciamento ambiental, são os principais meios utilizados na política ambiental brasileira, que ainda se desenvolve predominantemente a partir de mecanismos de comando e controle. Dito princípio macro abrange outros, como a “proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas” (inciso IV), o “controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras” (inciso V), o “acompanhamento do estado da qualidade ambiental” ou monitoramento (inciso VII) e a “proteção de áreas ameaçadas de degradação” (inciso IX).

Ainda, a “recuperação de áreas degradadas” (inciso VIII) é, também, um dos princípios da PNMA. Esse preceito, deveras moderno, encontra reflexos no Novo Código Florestal (Lei 12.651/12), justamente em um dos aspectos mais elogiados do referido diploma normativo. A necessidade desse mecanismo decorre do fato de que a omissão do Poder Público (e da própria coletividade) durante décadas acarretou um significativo passivo ambiental no país, de modo que não basta apenas interromper as ações ilegais de degradação, mas também é necessário recuperar áreas degradadas, isto é, aquelas que se encontram alteradas “em função de impacto antrópico, sem capacidade de regeneração natural” (art. 2º, V, do Decreto 7.830/12), restituindo um ecossistema ou uma comunidade biológica nativa (inciso VIII do mesmo dispositivo).

A legislação também não esqueceu da educação ambiental como princípio norteador da PNMA, visto que a previu em “todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente” (inciso X). É tamanha a importância da educação ambiental para se obter resultados e benefícios na preservação dos recursos naturais, especialmente no médio e longo prazos, que, mais tarde, a própria Constituição Federal incumbiu o Poder Público de “promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente” (art. 225, § 1º, VI). Além disso, foi editada a Lei 9.795/99, que, ao instituir a Política Nacional de Educacao Ambiental, conceituou educação ambiental como “os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente” (art. 1º).

Por fim, atento à importância do desenvolvimento tecnológico, o diploma normativo previu, como outro de seus princípios, os “incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais” (inciso VI). A ciência e tecnologia têm mostrado sua potencialidade na criação de alternativas que empregam menos quantidade de recursos naturais no processo produtivo e geram menos resíduos, provendo maior eficiência a diversos setores da economia. Um grande exemplo disso é a expansão nos últimos anos das fontes de energia renovável, que vem complementando (e aos poucos substituindo) aquelas oriundas de combustíveis fósseis.

3. Definições

A Lei 6.938/81 estabeleceu os conceitos normativos de meio ambiente, degradação da qualidade ambiental, poluição, poluidor e recursos ambientais. Ditas definições destinam-se a orientar o intérprete na aplicação dos preceitos constantes do próprio diploma e da legislação ambiental como um todo, tendo em vista que constitui uma política geral, que inspira as políticas específicas e setoriais.

Meio ambiente é definido como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (inciso I). Conceituar meio ambiente, sem dúvida, não é uma tarefa fácil, mas nem por isso a definição constante do texto legal deve estar isenta de críticas. O conceito adotado se utiliza de uma ótica eminentemente biológica, que sequer menciona a relação entre natureza e ser humano, que é justamente o que o Direito Ambiental visa a regular. A complexidade desse conceito se reflete nas especificações e distinções que, posteriormente, foram formuladas pela doutrina, que passou a subdividir o meio ambiente em natural, artificial, cultural e do trabalho 5 .

Recursos naturais, por sua vez, são “a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora” (inciso V).

A definição legal de degradação da qualidade ambiental é a seguinte:

Alteração adversa das características do meio ambiente” (inciso II). Esse conceito engloba o de poluição, que é uma degradação qualificada, resultante de atividades que direta ou indiretamente: “a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (inciso III).

Por…

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396188/politica-nacional-do-meio-ambiente-direito-ambiental-brasileiro-ed-2019