Direito Ambiental Brasileiro - Ed. 2019

Tutela Jurídica das Florestas

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Pedro Curvello Saavedra Avzaradel 1

1. O conceito e a importância das florestas

Desde o primeiro Código Florestal, de 1934, até a Lei 12.651/2012 existe uma lacuna no que se refere ao conceito legal de floresta. Por exemplo, embora o senso comum possa nos levar à ideia de que flora e floresta são sinônimos, esse raciocínio parece equivocado. Ao analisar a Constituição Federal de 1988, José Afonso da Silva faz a seguinte observação:

A Constituição distingue entre flora e floresta. Menciona-as em um único dispositivo apenas uma vez, quando prevê a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VII). Quando trata da legislação concorrente entre União e Estados apenas menciona as florestas, não fala na flora. Já no art. 225, § 1º, VII, incumbe ao Poder Público Proteger a fauna e a Flora, não se refere destacadamente à floresta. Note-se, por importante à compreensão conceitual, que “flora” é termo sempre empregado no singular, enquanto a palavra “floresta” está sempre no plural. Vem daí a ideia de que flora é um coletivo que se refere ao conjunto das espécies vegetais do país ou de determinada localidade. 2

Merece destaque na doutrina o conceito de floresta adotado por Hely Lopes Meirelles: “forma de vegetação, natural ou plantada, constituída por um grande número de árvores, com o mínimo de espaçamento entre si” 3 . Outras várias definições são possíveis. 4

Pode-se chamar de floresta a área de tamanho significativo (ex. meio hectare) na qual o solo está coberto por árvores e arbustos em quantidade considerável e uma altura mínima (ex. 3 a 5 metros, nos casos de árvores adultas). As florestas podem ser mais ou menos densas, plantadas ou naturais, primárias (sem intervenção humana) ou secundárias (com intervenções registradas).

Por essa razão, com bem adverte José Afonso da Silva, a floresta é diferente da flora, que pode ser conceituada como o conjunto de espécies que “compõe a vegetação de um território com dimensões consideráveis”. 5

Entre as várias funções ecológicas desempenhadas pelas florestas – chamadas hoje também de serviços 6 – estão o fornecimento de frutos, alimentos, fibras e madeira; o auxílio no ciclo da água e de minerais; a manutenção do habitat para várias espécies, inclusive as migratórias; a criação de estoques naturais de carbono, com impacto positivo nas questões climáticas; o controle de processos erosivos; a atenuação de enchentes e inundações etc.

Mesmo com tantas qualidades e funções, as florestas estão sendo progressivamente dizimadas, dando lugar a grandes plantações comerciais, pastagens, edificações, estradas, entre outras formas de ocupação do solo.

Por essa razão, desde o direito florestal até os dias de hoje, em que estudamos o Direito Ambiental, procura-se estabelecer mecanismos jurídicos de proteção das florestas.

No plano internacional, podemos citar a Declaração sobre Princípios para Gestão, Conservação e Desenvolvimento Sustentável das Florestas, produto da conferência das Nações Unidas realizada no Rio de Janeiro, em 1992. Duas décadas depois, a conferência chamada de Rio+20 trouxe um item específico sobre a proteção de florestas. 7

Esse capítulo trará uma breve notícia histórica das leis que foram e são conhecidas como “códigos florestais”. Mesmo que os bens tutelados não se enquadrem com perfeição nos conceitos retro, é certo que possuem funções ecológicas extremamente relevantes para a manutenção do equilíbrio ambiental, seja em áreas rurais ou urbanas.

2. Breve histórico da proteção florestal e marco atual

O Decreto 23.793/1934 8 , aprovou o primeiro Código Florestal Brasileiro. Como bem ressalta Guilherme José Purvin de Figueiredo, “sua preocupação verdadeira era com a exploração florestal, com a utilização racional e adequada dos ‘recursos florestais’ para fins econômicos” 9 .

Manteve-se no Código de 1934 o instituto das florestas protetoras, antecessor das atuais áreas de preservação permanente 10 , já previsto no Decreto 4.421/1921 11 , norma que criou, pela primeira vez, o Serviço Florestal Brasileiro (SFB), no âmbito do Ministério da Agricultura. 12

O segundo Código FlorestalLei 4.771/1965, foi resultado dos debates envolvendo o Projeto de Lei 2.874 13 , de iniciativa da Presidência da República, cuja exposição de motivos fora feita pelo então Ministro da Agricultura, o Sr. Hugo Leme. Diversas foram as alterações 14 processadas na Lei 4.771/1965 desde sua entrada em vigor no ano de 2012, muitas delas com o intuito de aumentar a proteção das florestas.

Contudo, a partir de 1999, a reforma do segundo Código Florestal de 1965 entrou na pauta no Congresso Nacional. Na Câmara dos Deputados, alguns projetos de lei (PL) foram apresentados nesse sentido, com destaque para o PL 1.876/1999. 15

Em julho de 2010, a Comissão Especial criada um ano antes para proferir parecer sobre o citado PL e demais projetos apensos, aprovou o relatório apresentado pelo relator Aldo Rebelo. A partir desse momento o debate sobre o novo marco florestal teve seu ritmo acelerado no Congresso, até a aprovação do texto final da Lei 12.651 e sanção, com alguns vetos, pela Presidência da República.

Buscando preencher as lacunas criadas com os dispositivos vetados, a Presidente Dilma Rousseff editou a Medida Provisória (MP) 571, publicada em 28.05.2012, juntamente com a Lei 12.651/2012. Revogava-se, expressamente, a Lei 4.771/1965. Posteriormente, a citada MP 571 foi convertida na Lei 12.727/2012.

Ao que tudo indica, o Diploma que cuida atualmente das florestas possui sérios questionamentos do ponto de vista constitucional. Nesse sentido, consiste num indício o fato de terem sido ajuizadas no Supremo Tribunal Federal (STF) quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) buscando a nulidade da Lei 12.651/2012 e seus acréscimos.

Desse total, três (ADIs 4.901, 4.902 e 4.903) foram propostas pela Procuradoria-Geral da República e uma ( ADI 4.937 ) pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). Em agosto de 2013, o STF negou o pedido de suspensão cautelar da Lei 12.651/2012 e de suas alterações, formulado nos autos das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, todas sob a relatoria do Ministro Luiz Fux. 16

As ADIs foram julgadas pelo Supremo Tribunal Federal em 28 de fevereiro de 2018. Em síntese, o entendimento da Corte foi de que não há inconstitucionalidade na norma que estabeleceu a suspensão das sanções impostas ao proprietário por infrações ambientais anteriores a 22 de junho de 2008, se o infrator aderir ao Programa de Regularização Ambiental (PRA). Ou seja, o Tribunal decidiu que a norma não configura anistia, uma vez que os proprietários poderão ser punidos pelo descumprimento do termo de compromisso firmado no PRA.

Também foram julgadas inconstitucionais pela Corte as normas que desconsideraram as áreas no entorno de nascentes e olhos d’água intermitentes, como áreas de preservação permanente e de preservação ambiental. A decisão reduziu as possibilidades de intervenção excepcional em áreas de preservação permanente, condicionando o interesse social ou a utilidade pública à inexistência de alternativa técnica ou de local.

A declaração de inconstitucionalidade de normas que tratavam da demarcação de territórios de comunidades indígenas e de comunidades tradicionais ensejou tratamento legal especial dessas terras, que passaram a não depender de um reconhecimento formal (titulação de área demarcada).

Por fim, em relação à compensação ambiental, a Corte decidiu que deve ocorrer apenas em áreas com identidade ecológica no mesmo bioma da área afetada.

O atual marco legal florestal, conforme seu primeiro artigo, tem como objetivo alcançar o desenvolvimento sustentável. Traz

[...] normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.

A Lei 12.651/2012 elenca vários itens como princípios 17 , incluindo a afirmação e a reafirmação de compromissos e valores, de deveres constitucionais e oriundos de tratados internacionais etc. Apresenta um útil rol de conceitos (sobretudo no artigo 3º) e institutos, podendo-se destacar (i) as áreas de preservação permanente; (ii) as áreas de reserva legal florestal; e os (iii) instrumentos econômicos como o pagamento por serviços ambientais.

A Legislação Florestal vigente consagrou o entendimento de que as obrigações decorrentes da preservação e recuperação das florestas são observadas e transmitidas juntamente com o bem imóvel, independentemente de quem tenha causado o dano, como autêntica obrigação de natureza própria do bem, propter rem ou real. 18

Guilherme José Purvin de Figueiredo, em obra coletiva de comentários à Lei 12.651/2012, conclui sobre o § 2º do artigo 2º, que “decorre daí a imprescritibilidade do direito de exigir o cumprimento desta obrigação por quem estiver no domínio do bem”. 19

Por outro lado, Leonardo Papp analisa de forma crítica a previsão legal. Segundo o autor, as sanções da natureza criminal e administrativas (ex. multas) não seriam transmissíveis, “eis que os princípios como a intransmissibilidade e a culpabilidade incidem em todas as esferas de atuação do ius puniendi estatal”. 20

O entendimento do caráter real de tais obrigações já era adotado pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), com base no Código de 1965, em relação às áreas de preservação permanente (APP) e de reserva legal florestal (RLF), não existindo o direito adquirido de poluir ou degradar as florestas. Podermos citar, entre os vários precedentes, os Recursos Especiais 343.741/PR 21 e 948.921/SP. 22

Por se tratar de lei extensa (com 84 artigos) e altamente complexa, analisaremos, neste momento, apenas os pontos e institutos centrais retromencionados.

3. As áreas de preservação permanente (APPs)

A Lei 12.651/2012, com as alterações trazidas pela Lei 12.727, manteve em seu artigo , inciso II, em linhas gerais, o conceito das áreas de preservação permanente. Ainda, ampliou o rol daquelas protegidas pelo simples efeito da Lei, mantendo a possibilidade da declaração de outras pelo Poder Público. O instituto é conceituado como a

Área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

Ao comentar o instituto, ainda com base no Código Florestal de 1965, Paulo Affonso Leme Machado destaca a razão de ser do termo “área”:

Espaço territorial em que a floresta ou vegetação devem estar presentes. Se a floresta aí não estiver, ela deve ser plantada. A ideia da permanência não está vinculada só à floresta, mas também ao solo, no qual ela está ou deve ser inserida, e à fauna (micro ou macro). Se a floresta perecer ou for retirada, nem por isso a área perderá sua normal vocação florestal.

A vegetação, nativa ou não, e a própria área são objeto da preservação não só por si mesmas, mas pelas funções protetoras das águas, do solo, da biodiversidade (aí compreendido o fluxo gênico de fauna e flora), da paisagem e do ser humano. A área de preservação permanente – APP não é um favor da lei, é um ato de inteligência social e de fácil adaptação às condições ambientais. 23

Ao comentar o conceito atual, Yara Maria Gomide Gouvêa acrescenta as seguintes considerações:

Ao se referir às áreas “cobertas ou não por vegetação nativa”, a definição de APP acaba por alcançar, também, aquelas áreas que, por suas características, como acontece com as áreas rochosas, contam apenas com vegetação esparsa emergindo de falhas ou frestas nessas rochas. Nesses casos, mesmo praticamente não existindo vegetação em razão de causas naturais, a área continua sendo considerada de preservação permanente, até porque pode cumprir algumas das funções ambientais relacionadas no inc. II do art. 3º da Lei comentada. Lembre-se que a nova Lei, a exemplo do que já vinha ocorrendo com resoluções do CONAMA, não se limita referências à supressão de vegetação em APP, mas alcança também intervenções nessa área. 24

Algumas razões de extrema relevância justificam esse instituto. De início, podemos destacar o bem-estar e a segurança dos seres vivos. O fato de não se poder ocupar e construir em áreas de preservação permanente representa uma forma de diminuir os riscos de perdas materiais e de vidas em razão de extremos climáticos. Outro argumento é que as APPs são fundamentais para garantia do ciclo da água, desde a infiltração no solo até a proteção de nascentes, cursos d’água, lagos e lagoas.

Como vimos, as obrigações da Lei 12.651/2012 possuem natureza propter rem, sendo transmitidas aos adquirentes. Ao que tudo indica, há um equívoco na redação do § 2º do artigo 7º, já que menciona apenas a “transferência de domínio ou posse do imóvel rural” ao tratar das APPs 25 . Isso se revela contraditório com o caput do artigo 4º da mesma Lei, que define as APPs pelo simples efeito da lei, e com o já citado artigo 2º, § 2º, que não fizeram distinção entre as zonas rurais e urbanas.

Eis os aspectos iniciais qualificadores da motivação e dos contornos jurídicos da proteção conferida às APP. Parassem nas linhas retro as observações e as comparações entre o Código Florestal de 1965 e a legislação que o revogou (Lei 12.651/2012), uma leitura desatenta dos Diplomas justapostos poderia levar o leitor ao engano de que o nível de proteção manteve-se intacto, ou, quiçá, reforçado. Não obstante, a leitura e a comparação atentas demonstram que a legislação atualmente em vigor fragiliza sobremaneira a proteção jurídica desses espaços.

3.1. APPs em razão da lei

Ao contrário do que sucedia com o Código de 1934, a Lei 4.771/1965, desde sua primeira 26 redação, elencou áreas que seriam protegidas como de preservação permanente pelo simples efeito da lei, sem a necessidade de qualquer ato declaratório e sem ensejar, em regra qualquer direito à indenização 27 , por tratar-se de limitação administrativa 28 , sem distinção entre as matas e áreas localizadas em propriedades públicas ou privadas.

Ao comentar as APPs pelo simples efeito da Lei com base no Diploma atualmente em vigor, Paulo Afonso Leme Machado esclarece que “há autoaplicabilidade da própria lei, não se exigindo regulamentação para sua efetividade nos casos deste artigo” 29 .

A proteção mínima das APPs, vale dizer, o regime estabelecido pelo Código Florestal, é o mesmo para as áreas rurais e urbanas. Se esta era, ainda, nos termos do Código Florestal de 1965, a tese defendida pela doutrina majoritária, agora a Lei 12.651/2012 é clara ao dizer que são consideradas APPs aquelas “em zonas rurais ou urbanas” 30 .

Passamos agora a ver as APPs assim reconhecidas pelo simples efeito da Lei Florestal atual:

3.1.1.As faixas marginais de cursos d’água

Nos termos do artigo 4º, inciso I, são áreas de preservação permanente pelo simples efeito da lei:

I – as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:

a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;

b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros.

Em obra específica sobre o Direito das Águas, Maria Luiza Machado Granziera, ao tratar do conceito de curso de água, assim o define:

Trata-se de canal natural ou artificial em que a água escoa continua ou intermitentemente. Rio natural mais ou menos importante, não totalmente dependente do escoamento superficial da vizinhança imediata, correndo em leito entre margens visíveis, com vazão contínua ou periódica, desembocando em ponto determinado numa massa de água corrente (curso de água ou rio maior) ou imóvel (lago, mar) que pode também desaparecer sob a superfície do solo 31 .

Muito embora se tenham mantido em linhas gerais a metragem mínima fixa estabelecida no Código de 1965, no que se refere às APPs das margens de rios e outros cursos d’água, houve significativa e preocupante diminuição da proteção conferida em razão de estarem agora qualificadas como tal apenas as margens de cursos d’água entendidos como naturais, a partir da borda da calha do leito regular.

Parte da doutrina critica com acerto o atual dispositivo, podendo-se citar, entre outros, Guilherme José Purvin Figueiredo 32 e Maria Luiza Machado Granziera 33 .

Ocorre que, muitos cursos d’água são desviados por obras de engenharia, canalizados pelo próprio Poder Público, tornando as áreas ao redor mais vulneráveis à inundações e enchentes.

O leito regular é definido pela própria Lei 12.651/2012 (art. 3º, XI) como sendo “a calha por onde correm regularmente as águas do curso d’água durante o ano”. Contudo, a ausência de dados históricos sobre cursos d’água torna o dispositivo de árdua aplicação.

Por fim, vale destacar que foi categoricamente excluído do …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396192/tutela-juridica-das-florestas-direito-ambiental-brasileiro-ed-2019