Direito Ambiental Brasileiro - Ed. 2019

Mudanças Climáticas

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Rubens Harry Born 1

1.Panorama geral de mudanças de clima

Mudanças climáticas 2 e seus impactos constituem complexo e inadiável desafio de transformações dos paradigmas, valores e normas que regem a sociedade contemporânea. Tais mudanças e seus impactos são consequências do fenômeno do aquecimento global, cujas causas estão inequivocamente associadas às atividades humanas. O enfrentamento de tal desafio implica na transição, urgente e justa, para novos padrões civilizatórios de sustentabilidade ambiental, de solidariedade e justiça social, de economia lastreada na ecoeficiência e na menor “pegada ecológica”.

Essas transformações de paradigmas requerem um sentido de responsabilidade com o futuro, com as próximas gerações, bem como com milhões de pessoas da atual geração que ainda não tiveram acesso aos bens e serviços básicos que vivem em situações de vulnerabilidade social, econômica e ambiental, visto estarem submetidas aos riscos inerentes a um modelo de “desenvolvimento” cuja perversidade reside na concentração de poder, riqueza e bem-estar para parcela minoritária da sociedade à custa da exploração predatória e degradação ambiental planetária.

As normas e as políticas elaboradas e inseridas nas duas últimas décadas, desde quando, em 1992, foi assinada a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças de Clima, são passos iniciais cuja efetividade, razoabilidade e adequação devem ser avaliadas e comprovadas, pois tais passos decorrem de contextos marcados pela tensão entre os que pleiteiam sociedades sustentáveis, por um lado, e forças econômicas e políticas, por outro.

Segundo John Gummer (2014), presidente da organização não governamental que articula parlamentares em todo o mundo, as respostas legislativas são ainda insuficientes para evitar a elevação da temperatura média global acima de 2 ºC até 2100, quando comparada com a temperatura no período pré-industrial, em meados do século XIX. Esse parâmetro foi considerado vetor fundamental para as políticas e programas que minimizem efeitos dos impactos negativos já considerados inevitáveis ou irreversíveis das mudanças climáticas 3 .

Importante considerar que os desafios das mudanças climáticas, percebidos pelos seus efeitos ambientais e consequentes impactos sociais e econômicos, demandam conhecimentos de várias disciplinas, articuladas em abordagens integradas e multidisciplinares. Esses conhecimentos devem estar disponíveis à sociedade e, sobretudo, aos formuladores, gestores e avaliadores de políticas públicas e de normas jurídicas apropriadas para a justa, rápida e necessária transição para padrões de condutas individuais, coletivas, institucionais compatíveis com princípios da Ética da Vida, do Estado Democrático de Direito e de Sustentabilidade Ambiental.

A governança democrática das políticas públicas e a elaboração de normas inovadoras para a construção de um futuro sustentável alicerçam-se tanto nos princípios da democracia participativa, consagrados na Constituição Federal e legislação infraconstitucional, como também no Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento 4 , assinada em 1992. Esse Princípio é a fonte principal de direito para o Acordo de Escazú sobre Direitos de Acesso à Informação, à Participação e à Justiça em Assuntos de Meio Ambiente, adotado em março de 2018 por 24 países da América Latina e do Caribe.

No mesmo sentido, a Carta da Terra, documento elaborado posteriormente à Conferência da ONU Rio-92 em processo que reuniu lideranças e ativistas de vários campos que militam em prol de um mundo justo e sustentável, afirmou, em seu princípio IV.13, que para a concretização da democracia, da não violência e da paz é necessário: “fortalecer as instituições democráticas em todos os níveis e proporcionar-lhes transparência e prestação de contas no exercício do governo, participação inclusiva na tomada de decisões e acesso à justiça”.

Para tanto, a Carta da Terra recomenda “defender o direito de todas as pessoas no sentido de receber informação clara e oportuna sobre assuntos ambientais e todos os planos de desenvolvimento e atividades que poderiam afetá-las ou nos quais tenham interesse”.

Nessa mesma direção, da democracia participativa, a Lei 12.187/2009, que instituiu a política nacional sobre mudanças de clima, estabeleceu em seu art. , I, que “todos têm o dever de atuar, em benefício das presentes e futuras gerações, para a redução dos impactos decorrentes das interferências antrópicas sobre o sistema climático”, denotando que a responsabilidade intergeracional deve pautar as condutas, e, portanto, as normas relativas aos desafios que nos trazem as mudanças de clima.

Essa lei nacional determina ainda, no inciso IV do citado artigo, que o desenvolvimento sustentável é a condição para enfrentar as alterações climáticas e para conciliar o atendimento às necessidades comuns e particulares de populações e comunidades nas diversas regiões do território nacional.

Ora, fica claro que tais dispositivos dos documentos internacionais e da lei nacional ressaltam que efetivas ações para minimizar e prevenir as causas e os efeitos das mudanças de clima devem necessariamente ser consistentes com políticas e condutas de desenvolvimento sustentável, por um lado, e com a efetivação dos direitos fundamentais, por outro. Medidas, que permitam a continuidade de padrões atuais de produção e consumo, mediante uma diminuição relativa das emissões, ou ainda aquelas que meramente compensam, de forma contábil, emissões em outros países ou setores sem uma devida contribuição para a diminuição da concentração dos gases na atmosfera, não serão capazes de evitar efeitos deletérios às futuras gerações, que arcarão com ônus decorrente do prolongamento, mesmo que em escala mitigada, das condições do atual modelo insustentável de nossas economias.

Mudanças climáticas são reflexos de sociedades que admitem, ainda que implicitamente, a exploração e a degradação como parte da sua engrenagem econômica, em vez de fomentar a solidariedade, a justiça social e a sustentabilidade. Vivemos sob a globalização dos problemas socioambientais e a interdependência crescente das economias, com complexos riscos resultantes também do uso, por vezes desregrado ou abusivo, de tecnologias que podem causar adversidades à saúde humana e ao equilíbrio das espécies vivas e dos ecossistemas. Nesse contexto, o direito ambiental e as normas associadas aos desafios ambientais globais, como os de mudanças climáticas, da biodiversidade e da conservação dos processos ecológicos essenciais, são e devem ser veículos portadores da evolução civilizatória em direção à sustentabilidade, à não violência, à justiça e à paz.

Mais especificamente, o direito ambiental, no que se refere ao tema de mudanças climáticas, deverá ser capaz de articular conjuntos normativos específicos em diversos temas e regiões, para que o “todo possa ser mais que a soma das partes”, ou seja, implica no desafio da elaboração, aplicação e interpretação de normas distintas, considerando a precaução e a prevenção de causas e efeitos de mudanças de clima, de tal maneira a proporcionar, progressivamente, as melhores condições de sustentabilidade socioambiental para a presente e para as futuras gerações.

Assim, com a perspectiva de abordar o que possa ser relevante para a formação e aplicação do direito e de normas legais, esse texto 5 apontará algumas questões principais sobre mudanças climáticas. O tema envolve aspectos de diversas áreas, tais como: geração e uso de energia; edificações; infraestrutura urbana; mobilidade e transporte de pessoas e cargas; e agricultura e pecuária, planejamento territorial, tecnologias e conservação de florestas.

Mudanças climáticas trazem também desafios no campo legal e jurídico, pertinentes ao aprimoramento e, quiçá, até a criação de normas de cunho material ou processual do direito, pois as mudanças de clima atiçam os ventos das responsabilidades da geração atual com as gerações futuras. Isso sem desmerecer o dever de zelar pelo direito à dignidade de vida de cada ser, e, portanto, o dever de todos pela progressiva proteção da integridade e qualidade ambiental em todas as regiões do planeta.

Isso, como se verá mais adiante, tem forte alicerce constitucional e não dispensa vínculos com princípios do direito ambiental. Pelo contrário, é a partir dos princípios de direito ambiental e da dignidade da pessoa humana que as políticas e normas para mudanças climáticas devem ser cotejadas.

1.1.Abordagens em mudanças climáticas

Lidar com mudanças de clima requer uma compreensão do fenômeno do aquecimento global, de suas causas e consequências, para que possam ser encontradas as adequadas respostas às questões de restauração do equilíbrio do sistema climático em níveis e condições que não sejam perigosas à vida no planeta e, notadamente, à dos seres humanos. A formulação e a implementação de respostas, inclusive normas de direito, articulam-se com possíveis perspectivas para melhor conhecer a realidade.

Graças aos estudos científicos em diversas regiões do mundo, em parte sintetizados e relatados nos informes periódicos do Painel Intergovernamental de Mudanças de Clima (IPCC) nas últimas duas décadas, há suficientes explicações, mensurações e modelos que permitiram comprovar a influência das atividades antrópicas, por um lado, e projetar e estimar os impactos das mudanças de clima, por outro.

Fundamental conhecer as leituras que as ciências da física, da química, da engenharia, entre outras, fazem sobre o papel das cidades, de suas edificações e dinâmicas; das formas de geração e uso de energia; das tecnologias e modos do exercício das atividades agrícolas, pastoris, aquicultura e de silvicultura; e do transporte, em seus vários modos, para as mudanças climáticas. Conhecer a origem e os fluxos de gases de efeito estufa, atualizando as informações em inventários de fontes de emissões ou sumidouros, aferindo os modelos e estudos científicos e tornando pública a comunicação sobre o conhecimento mais recente, é fundamental para a adequada adoção, ajustes ou revisão de normas e políticas. Tanto assim que a realização de inventários e de comunicações nacionais é compromisso de todos os países partes da Convenção-Quadro de Mudanças do Clima (UNFCCC), conforme seu artigo 4.1, alínea a.

Destarte, por meio de uma abordagem das ciências da atmosfera, sabemos quais são os principais gases de efeito estufa que se originam de atividades promovidas pelos seres humanos (gás carbônico – CO2; metano – CH4; óxido nitroso – N2O; hidrofluorcarbonos – HFC; perfluorcarbonos – PFC e o hexafluoreto de enxofre – SF6, além de outros gases com papel indireto para o efeito estufa). Sabe-se em que setores e atividades econômicas e sociais se originam esses gases, e, assim, pode-se afirmar que são relevantes as emissões oriundas da queima de combustíveis fósseis (nas indústrias, na agropecuária, no transporte, na construção etc.), na conversão de áreas de florestas para usos urbanos, periurbanos e em atividades rurais clássicas, como agricultura, pecuária, aquicultura, entre outras atividades. O registro socioeconômico dessas atividades permite, por métodos internacionalmente definidos pelo IPCC, determinar ou estimar a quantidade de emissões por gases, por setores ou em cada região e país. Essa informação é fundamental para se aferir responsabilidades, em um dado período, dos agentes privados e do Poder Público que possam estar associadas a tais emissões.

Tal perspectiva, em síntese, correlaciona atividades produtivas e produção (emissão) de gases de efeito estufa, inserindo-as nos contextos socioeconômicos e territoriais, a fim de recomendar condutas (políticas, tecnologias etc.). Por exemplo, para o Brasil, contam as emissões de metano oriundas da pecuária realizada no Pará, independentemente se parte razoável da produção de carne se destine ao mercado interno ou externo. Analogamente, na agricultura, por exemplo, as emissões de gás carbônico com a lavoura da soja, sendo seus grãos consumidos no Brasil ou na Holanda.

Essa é uma das perspectivas que funcionam como um pilar das normas internacionais e nacional em mudanças de clima. O regime multilateral não adotou o critério de alocação de emissões antrópicas de gases de efeito estufa em razão do local do consumo de bens e serviços, pois trata-se de tarefa tecnicamente mais complexa e politicamente mais desafiadora. Mas considerar a dimensão de bens e serviços que, na sua cadeia, geram emissões significativas de gases de efeito estufa poderia ensejar estímulos para a transformação dos padrões de consumo e, assim, lograr consciências e condutas responsáveis para consumos de baixo carbono.

Há, entretanto, outras razões, além ou subjacentes às intensas atividades produtivas e serviços que explicam o aumento exacerbado de emissões de gases de efeito estufa, entre as quais se destacam: os fatores relativos à expansão do consumo de bens e serviços, tanto como consequência do crescimento demográfico como do aumento do poder aquisitivo de parcelas da população que superam a miséria ou pobreza. Essa expansão do desperdício é também reflexo de uma cultura de desperdício, de esbanjamento, de obsolescência programada e da publicidade – ferramenta útil ao sistema de mercado que opera com base na ilimitação do crescimento e do consumismo para auferir aquilo que é tido como seu maior fim, o lucro.

Alguns desdobramentos podem sobressair para uma cuidadosa reflexão. Como articular respostas e normas que sejam justas e equitativas entre indivíduos, segmentos econômicos e nações, para distribuir os ônus e as responsabilidades de diminuir emissões de gases de efeito estufa (GEE)? E como tornar exequíveis (enforcement) novas normas que deveriam impor a internalização dos custos negativos do ambiente na economia sem ampliar ainda mais as desigualdades entre pessoas e países?

Entretanto, em face do crescimento populacional, por um lado, e a superação da pobreza, por outro, as próximas décadas podem trazer demandas muito maiores de acesso a bens e serviços, o que pode significar aumento de emissões de gases de efeito estufa e contribuir ainda mais para o aquecimento global. Por exemplo, a FAO – Organização Mundial de Agricultura e Alimentos estimou que será necessário aumentar em 70% a produção agrícola para poder alimentar a população de nove bilhões de seres humanos, contingente que será alcançado em meados do século XXI.

Esse é um dos motivos para os debates, seja nos foros sobre mudanças climáticas, seja sobre o desenvolvimento sustentável, em torno de novos paradigmas tecnológicos e valorativos para a produção de bens que possam ir além das iniciativas de ecoeficiência. Enfim, buscar melhor aproveitamento de energia e insumos materiais na fabricação de mercadorias e de disponibilização de serviços. Trata-se de desacoplar a distribuição e a ampliação do desenvolvimento (aqui entendido como acesso aos bens e serviços essenciais para uma digna e sadia qualidade de vida) da ampliação da produção e consumo do ponto de vista material, ou seja, da demanda e pressão crescente sobre os “recursos naturais”. Ora, como bilhões de pessoas no mundo ainda não usufruem do acesso a tais bens e serviços, como água potável, saneamento, alimentação adequada e suficiente, haverá ainda uma demanda de ampliação na exploração de uso de recursos ambientais, sobretudo nos chamados países em desenvolvimento.

Resulta que propostas para desacoplar a produção de bens com o aumento da intensidade de uso de recursos naturais são questionadas por alguns representantes de Estados e segmentos empresariais nas negociações internacionais, ainda que esses declarem optar por medidas para diminuir a intensidade de gases de efeito estufa emitidos por cada bem ou serviço disponibilizado, ou ainda para diminuir a intensidade de carbono em relação ao PIB – Produto Interno Bruto. Desacoplar a produção e aumentar a ecoeficiência são formas de redução da pegada de carbono, uma variação da noção da pegada ecológica, sendo esta uma medida para aferir o uso do ambiente na disponibilização de produtos e bens, e aquela para se referir às emissões líquidas de gases de efeito estufa na mesma produção.

É em função da perspectiva escolhida que são construídos e colocados à disposição os critérios, as ferramentas e os parâmetros técnicos e institucionais que se inserem em marcos legais, multilaterais e nacionais. E, para o regime multilateral e para política nacional brasileira, a perspectiva adotada é a da aferição de emissões de gases de efeito estufa (GEE) por causa dos territórios e das atividades produtivas neles existentes, conferindo aos Estados nacionais as atribuições que lhes são características na presente ordem internacional.

Essa reflexão é relevante na medida em que ganha atenção crescente a perspectiva de respeito aos direitos humanos fundamentais, notadamente o direito à dignidade de vida, como elemento para balizar decisões de cunho político e normativo no regime multilateral com repercussão nos ordenamentos jurídicos de cada país. Nesse sentido, não estão ausentes do debate internacional sobre mudanças de clima propostas fundadas no direito ao desenvolvimento sustentável, veiculadas, sobretudo, por governos de países não industrializados e por movimentos e grupos da sociedade, que se valem de noções de “justiça climática” 6 , de equidade no uso do “espaço disponível e seguro” de carbono na atmosfera (concentração de gases de efeito estufa), entre outras perspectivas.

1.2.Mudanças ambientais globais e aquecimento global

Na atmosfera, existem vários gases que desempenham função importante no sistema climático do planeta. Há gases, denominados de gases de efeito estufa, que têm a capacidade de reter a radiação solar infravermelha, ocasionando o aquecimento das camadas mais inferiores da atmosfera e da superfície do planeta. Trata-se de fenômeno natural.

Embora presentes em concentrações relativamente baixas (0,04% e 1%, respectivamente), o vapor de água e o dióxido de carbono são os principais gases de efeito estufa na Terra. Sem esses gases, a temperatura média da superfície terrestre seria aproximadamente de -18 ºC (dezoito graus Celsius negativos), ou seja, 33 ºC menos que a temperatura média global de 15 ºC 7 .

O aumento acelerado da concentração de alguns gases de efeito estufa por decorrência de atividades antrópicas foi constatado como tendo iniciado a partir de meados do século XIX, momento considerado como marco do surgimento da Revolução Industrial.

Os gases de efeito estufa permanecem na atmosfera por tempos diversos, anos ou até décadas, e para cada um deles é conhecida a sua respectiva forçante radioativa 8 , ou seja, seu potencial de aquecimento global (GWP), o montante de energia adicionada ao planeta, medido em watts por metro quadrado (W/m2). O potencial de aquecimento global (GWP) é a medida mais usada para estimar a contribuição de cada país para a mudança do clima, mediante o cálculo de emissões equivalentes de gás carbônico com base em fatores de equivalência de demais gases de efeito estufa para um determinado período (cem anos). Por …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396199/mudancas-climaticas-direito-ambiental-brasileiro-ed-2019