Direito Ambiental Brasileiro - Ed. 2019

A Responsabilidade Civil em Matéria Ambiental

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Carolina Medeiros Bahia 1

A responsabilidade civil exprime, em seu sentido etimológico, a ideia de obrigação, referindo-se ao dever de reparar decorrente da prática de um ato ilícito ou de uma atividade de risco com potencialidade de causar danos. Trata-se, assim, de um dever jurídico sucessivo decorrente da violação de outro dever jurídico originário (CAVALIERI FILHO, 2012) – de não causar danos – ou da prática de atividades de risco potencialmente lesivas.

Esse instituto se caracteriza por sua grande flexibilidade e sua constante tentativa de adequar-se às novas exigências sociais. Foi assim que, no século XIX, em face da emergência de situações de risco concreto, provenientes da Revolução Industrial e da consequente dificuldade que essas ameaças passaram a representar para a prova da culpa do agente, evoluiu-se para a flexibilização dessa comprovação até a formulação da teoria objetiva.

Atualmente, a escalada crescente dos avanços tecnocientíficos tem provocado a aparição de novos riscos, de natureza abstrata, e promovido uma nova qualidade de danos, que atingem, sobretudo, o meio ambiente e apresentam uma dimensão espacial e temporal antes desconhecida. Nesse quadro, a identificação dos possíveis agentes causadores dos danos tem sido o grande desafio da responsabilidade civil ambiental.

Em grande medida, os obstáculos que, hoje, se opõem a essa identificação decorrem das próprias peculiaridades da lesividade ambiental, pois o dano ambiental apresenta traços típicos, que o distanciam dos danos convencionais, exigindo do aplicador do direito, ao mesmo tempo, um espírito sagaz e sensível, necessário para compreender e lidar com as suas especificidades.

A doutrina ambientalista busca, na atualidade, alternativas para superar todos esses entraves que se opõem à efetividade da responsabilidade civil ambiental. Entre as medidas mais prestigiadas encontram-se os mecanismos de flexibilização da prova do nexo de causalidade.

Nesse caminho, o presente capítulo propõe-se a aprofundar os principais aspectos da responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, analisando os seus elementos configuradores, as teorias a ela subjacentes, a solidariedade entre os causadores, a responsabilidade civil do Poder Público e as dificuldades enfrentadas atualmente para a sua efetivação.

1.Elementos da responsabilidade civil ambiental

No Brasil, a responsabilidade civil objetiva em matéria ambiental foi introduzida pelo art. 14, § 1º da Lei 6938/1981 2 (a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente). Esse diploma legislativo fixou um regime específico e autônomo para a responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente que, mais tarde, foi recepcionado pelo texto constitucional de 1988 3 .

Trata-se de um sistema de responsabilidade objetivo, orientado pela teoria do risco, e permeado por diversas normas de ordem pública.

A adoção da teoria do risco para a responsabilidade civil ambiental, de acordo com Krell (1998, p. 03), justifica-se pelo fato de que a maioria dos danos ambientais é causada por grandes corporações econômicas ou pelo próprio Estado, o que torna quase impossível a comprovação da culpa nessas hipóteses.

A partir de então, nosso ordenamento dispensou a comprovação do elemento subjetivo para a responsabilidade civil ambiental, exigindo como pressupostos: a prática de conduta (omissiva ou comissiva), a ocorrência de dano e a identificação de um nexo causal entre o comportamento e o resultado lesivo.

Desse modo, a responsabilidade civil por danos ao meio ambiente exige como elementos a presença de uma conduta ou atividade, a ocorrência de dano e a existência de nexo causal.

1.1. Conduta ou atividade

Com relação à conduta ou atividade abrangida pela responsabilidade civil ambiental, deve-se questionar a respeito da sua natureza, o que implica em determinar se ela se restringe às condutas e atividades consideradas perigosas ou alcança as demais (aquelas que não comportam perigo) e esclarecer se ela se aplica apenas às condutas e atividades ilícitas ou também incide sobre os comportamentos compatíveis com a legislação.

No âmbito interno dos Estados, a definição das atividades sobre as quais deve incidir a responsabilização ambiental é bastante diversa. Ordenamentos jurídicos como o francês, o holandês e o italiano optaram acolher a responsabilidade civil subjetiva como regra, adotando a teoria objetiva apenas para as substâncias e atividades perigosas. No entanto, é possível verificar certa tendência em direção à generalização da responsabilização objetiva (CATALÁ, 1998, p. 106).

Já no âmbito dos tratados internacionais, a maior parte deles ainda limita a responsabilidade objetiva por danos ambientais às atividades e substâncias que comportam perigo.

No caso do Brasil, pode-se dizer que o país optou por um sistema abrangente de responsabilidade civil ambiental que, entre outros méritos, não difere as atividades perigosas das demais e, por isso, faz prevalecer o risco evidenciado pela própria existência do dano sobre a periculosidade inerente da atividade ou substância considerada em si. De fato, para haver a incidência da responsabilidade civil ambiental, exige-se apenas que o dano ambiental decorra de atividade que, direta ou indiretamente, afete o meio ambiente.

Essa conclusão pode ser evidenciada pela leitura do art. , inc. IV, da Lei 6.938/1981, que conceitua poluidor como “[...] a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”, alcançando todos aqueles que, por meio de suas atividades, não importando a qualificação da atividade como perigosa ou não, produzam dano ambiental.

Por conta disso, tanto respondem objetivamente por dano ambiental uma indústria que, ao produzir e comercializar uma substância perigosa, causa degradação ambiental, quanto um pequeno agricultor que, ao realizar uma queimada em sua propriedade, destrói áreas consideradas de preservação permanente.

Na discussão a respeito do caráter lícito ou ilícito da conduta, deve-se ter em mente que a ilicitude não se confunde com a culpabilidade, pois, muito embora a ilicitude seja um indício da culpabilidade, é perfeitamente possível haver comportamentos ilícitos e não culpáveis.

Dessa forma, pode-se entender como ilícito o comportamento que viola as normas de proteção ambiental, sejam elas emanadas do Poder Legislativo ou fixadas pela Administração.

Deve-se indagar, portanto, se o agente que exerce uma atividade em consonância com as normas ambientais ou de acordo com uma licença ou autorização administrativa, mas, ainda assim, causa degradação ambiental, pode ser responsabilizado civilmente.

A Lei italiana 349, de 8 de julho de 1986, que cria o Ministério do Meio Ambiente e estabelece normas sobre os danos ambientais, exige, em seu art. 18, como pressuposto para a responsabilização civil que o fato doloso ou culposo também viole disposições legais ou de provimentos adotados com base na lei. No entanto, a maior parte dos tratados internacionais e das normas internas dos Estados considera que o cumprimento das normas de proteção não configura excludente da responsabilidade civil ambiental.

No mesmo sentido, para a maior parte da doutrina brasileira, a discussão do caráter lícito ou ilícito da conduta não é relevante para a incidência da responsabilidade civil ambiental, uma vez que o dano ambiental sempre será reputado como ilegal, ilegítimo ou injusto, gerando para o causador o dever de ressarci-lo.

Essa compreensão é tributária das modernas teorias, que entendem que a injustiça do dano é mais relevante que a injustiça da ação danosa 4 .

A responsabilização civil ambiental por comportamento lícito deflagrador de dano ambiental justifica-se uma vez que, além de lucrar com a atividade ou comportamento danoso, o agente degradador comumente repassa os custos da reparação para o preço final dos seus produtos.

Por outro lado, é certo que os padrões de qualidade ambiental estabelecidos pelos Estados, além de muitas vezes obsoletos, não raro são incompletos, lançando muitas dúvidas quanto ao seu rigor científico e sobre as circunstâncias em que as licenças e as autorizações são concedidas.

1.2 Dano

De acordo com a teoria do interesse, o dano consiste em uma lesão a um interesse juridicamente tutelado. Ele normalmente se manifesta por meio de um prejuízo que uma pessoa ou uma coletividade suporta em seus bens materiais ou extrapatrimoniais, em razão de um determinado acontecimento.

Embora as expressões dano, lesão e prejuízo sejam frequentemente empregadas como sinônimas, conceitualmente, enquanto dano e lesão consistem no dado objetivo que causa o padecimento, o prejuízo seria a consequência que deles decorre (PASTORINO, 2005, p.165).

Apesar da imprescindibilidade desse elemento para a reparação, ainda hoje a doutrina debate em torno da definição e do dimensionamento do dano reparável. Nesse sentido, Moraes (2006b, p. 239) destaca que, embora o dano seja o fundamento unitário da responsabilização, diversamente do que ocorre no campo penal, o direito civil não tipifica os comportamentos danosos 5 . Ganha relevo, assim, a identificação dos eventos que desencadeiam a obrigação de indenizar, de modo a evitar a “[...] propagação irracional dos mecanismos de tutela indenizatória” (MORAES, 2006b, p. 239).

Inicialmente, cumpre destacar que, embora todo dano apresente uma base naturalística, nem toda alteração no mundo exterior é considerada dano no sentido jurídico, pois sua configuração depende sempre de escolhas ético-políticas. Evidência disso é que a definição dos danos indenizáveis varia de um ordenamento jurídico para outro, demonstrando que essas categorias jurídicas dependem sempre das decisões tomadas por cada sociedade.

Por outro lado, constata-se que diversas atividades humanas, por serem indispensáveis para a manutenção da sociedade, são autorizadas pelo ordenamento jurídico, apesar da sua potencialidade de causar prejuízos a terceiros. Os danos dela decorrentes são considerados lícitos, pois aquele que deu causa aos prejuízos não se afastou das determinações legais impostas para a sua atuação.

Do mesmo modo que no direito civil em geral, também não há, na legislação brasileira, uma definição jurídica de dano ambiental. A doutrina tenta construí-la a partir do conceito legal de degradação ambiental e de poluição. 6

Considerando que o art. , inc. II da Lei 6.938/1981 conceitua degradação ambiental como “[...] a alteração adversa das características do meio ambiente” é fácil perceber que nem toda perturbação física do patrimônio natural configura dano ambiental.

Isso ocorre, primeiro, porque o dano ambiental não pode ser evitado de modo absoluto e completo, pois toda atividade humana produz, em maior ou menor medida, impactos no ambiente natural.

Assim, a concepção naturalística do dano ambiental é insuficiente para defini-lo, pois, enquanto conceito jurídico, sempre derivará de uma valoração operada pelo Direito. Além disso, a definição do alcance do dano ambiental também varia de acordo com as opções políticas de cada Estado.

Nesse sentido, Iturraspe (1999a, p. 67-68) percebe que, quando o país tem uma opção forte pelo desenvolvimento (como acontece em muitos países de terceiro mundo ou em vias de desenvolvimento), a noção de dano ressarcível tende a minimizar-se, diferente do que ocorre com os países que já alcançaram um nível alto de desenvolvimento e consideram a questão do meio ambiente como prioritária.

A legislação brasileira, ao definir poluição, oferece alguns parâmetros para a identificação do dano ambiental. De fato, o art. , III, da Lei 6.938/1981, considera poluição como a degradação ambiental resultante de atividades que, direta ou indiretamente a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.

Verifica-se que, embora não haja um conceito legal, a concepção de dano acolhida pelo nosso ordenamento é bastante abrangente, abarcando tanto as lesões ao patrimônio natural propriamente dito quanto aquelas que ameaçam valores culturais, sociais e econômicos relevantes para a coletividade (e que configuram o meio ambiente artificial, o meio ambiente cultural e o meio ambiente do trabalho).

No entanto, esses critérios não resolvem completamente o problema da identificação do dano ambiental, pois, por exemplo, nem todas as interferências causadas ao meio ambiente estão submetidas a padrões de qualidade e os padrões já definidos são muitas vezes defasados e incompatíveis com alguns danos.

Resta, então, ao aplicador do direito, analisar em cada caso concreto, a gravidade da degradação ambiental, levando em consideração, para tanto, além das perícias técnicas e demais provas existentes na ação de reparação de danos, as características do meio ambiente e de seus elementos (LEITE, 2010, p. 102, 193).

Dessa forma, embora os padrões de qualidade ambiental funcionem como parâmetros para a atuação do agente, eles não têm o condão de excluir a sua responsabilidade quando sua atividade desencadeia um dano ambiental. Deve-se recordar neste ponto que a responsabilidade por danos ao meio ambiente também alcança as atividades lícitas e que, de igual modo, o poder público não está autorizado a permitir que os particulares pratiquem atentados ao meio ambiente.

Outra dificuldade decorre da ambivalência da expressão dano ambiental, que pode significar tanto uma lesão ao meio ambiente quanto as consequências que essa lesão traz para a vida, a saúde e os interesses das pessoas afetadas. Assim, de estrutura bifronte ou bipolar, o dano ambiental pode tanto atentar: (a) contra a saúde e os bens das pessoas, configurando os chamados danos ambientais individuais, que se submetem ao âmbito do direito privado e ajustam-se ao mecanismo clássico de responsabilidade civil; (b) ou contra o patrimônio natural enquanto tal, dando origem ao dano ecológico puro, que não apresenta qualquer conotação pessoal, patrimonial ou econômica e demanda um sistema autônomo de responsabilização.

Em virtude das dificuldades de adaptação do dano ecológico puro ao mecanismo clássico de responsabilização, muitos ordenamentos jurídicos ainda optam por negar a especificidade dessa categoria de dano (CATALÁ, 1998, p. 64).

De acordo com Sendim (1998, p. 28), durante os primeiros anos em que a problemática da responsabilidade civil por danos ambientais foi objeto de tratamento por parte da doutrina, o dano ambiental foi encarado, essencialmente, como o dano causado às pessoas e às coisas pelo meio ambiente em que vivem.

A partir da década de 1970, porém, houve uma progressiva regulamentação jurídica do ambiente, a ponto de permitir-se a indenização dos danos causados ao ambiente enquanto bem jurídico, independentemente dos danos causados às pessoas ou à propriedade (SENDIM, 1998, p. 40).

Segundo Branca da Cruz (1997, p. 10), nesse período, o homem começou a se perceber como criatura dependente do equilíbrio ecossistêmico e, constatando a sua própria fragilidade diante dos atentados ao meio ambiente, transformou-o em um novo bem, objeto da tutela do Direito.

Dessa forma, pode-se afirmar que, apesar do destinatário final da tutela do meio ambiente continuar a ser a pessoa humana, o direito ao meio ambiente sadio integra o rol dos direitos personalíssimos ou direitos humanos, configurando o meio ambiente um bem jurídico autônomo.

O reconhecimento dessa autonomia, para Iturraspe (1999a, p. 76) apresenta consequências relevantes, significando que: (a) deve-se preservar o ambiente sadio, equilibrado, independentemente da existência de um dano pessoal, haja ou não vítimas atuais e (b) estão legitimados para a sua proteção tanto os titulares de direitos subjetivos afetados como os que invocam um interesse difuso ao ambiente puro.

No caso brasileiro, em face da redação do § 1º do art. 14 da Lei 6938/1981, ocorrido o dano, a obrigação de reparar abrange não apenas as lesões causadas ao meio ambiente como aquelas que afetem terceiros. Além disso, como demonstrado no capítulo anterior, também não há qualquer vinculação do ato de poluir ao agente industrial ou a uma atividade considerada perigosa (LEITE; AYALA, 2010, p. 100).

Nesse sentido, o dano ambiental não afeta apenas as pessoas e os seus bens e não decorre apenas das atividades consideradas perigosas, também não se limita aos elementos materiais que compõem o meio ambiente (como a água, o ar, o solo, a fauna e a flora), envolvendo a sua própria qualidade enquanto bem incorpóreo e imaterial.

Dessa forma, pode-se compreender a ampla abrangência que o dano ambiental alcança no direito brasileiro hoje, não se restringindo aos componentes materiais, abarcando também elementos imateriais, como as condições, relações e interações entre os seus componentes, que dão suporte ao equilíbrio ecológico.

Por isso, costuma-se dividir o meio ambiente em macro e microbem ambiental.

O macrobem ambiental refere-se ao meio ambiente considerado em sua acepção coletiva. Nessa perspectiva, ele é considerado como bem jurídico autônomo, incorpóreo, inapropriável, indisponível e indivisível, distinto dos elementos corpóreos que o integram, cuja qualidade deve ser preservada com o objetivo de se assegurar a sua fruição coletiva (MARCHESAN et al., 2010, p. 34) (STEIGLEDER, 2004, p. 120).

Já os microbens ambientais são os elementos corpóreos que integram o meio ambiente. Eles podem ser apropriados de acordo com limites e critérios legais e desde que o seu uso não acarrete a apropriação individual (exclusiva) do meio ambiente, como bem imaterial (MARCHESAN et al., 2010, p. 34).

Nota-se, assim, que os bens corpóreos que compõem o meio ambiente submetem-se a um duplo regime jurídico, posto que o proprietário do bem ambiental não pode dispor de sua parcela intangível, já que as qualidades desse bem pertencem à coletividade indeterminada e interessam, …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396203/a-responsabilidade-civil-em-materia-ambiental-direito-ambiental-brasileiro-ed-2019