Direito Ambiental Brasileiro - Ed. 2019

Direito dos Desastres

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Délton Winter de Carvalho 1

Introdução

Sempre houve catástrofes na história humana. Contudo, tais eventos vão adquirindo, na evolução social, sentidos diversos ao longo do processo histórico. No medievo, os desastres eram atribuídos, assim como os riscos, a razões divinas, estando ligados diretamente a uma noção de destino. 2

Em um segundo momento histórico, há o deslocamento dessa semântica em direção à ideia de progresso. A partir do iluminismo e da modernidade, os desastres passaram a consistir em eventos que serviam de importante ponto de partida evolutivo, exigindo reflexões, tomadas de decisão e, acima de tudo, antecipação pelos governantes, gestores privados e população em geral. Um marco histórico nesse sentido consiste no terremoto que atingiu a cidade de Lisboa em 1755 que, seguido de múltiplos focos de incêndio e um tsunami, destruiu a cidade lusitana inteira. Esse consiste no primeiro desastre moderno 3 , uma vez que foi a partir de sua ocorrência que, apesar de católicos e protestantes verem no destino e na mão de Deus a resposta para esta ocorrência catastrófica 4 , durante as fases de resposta e de recuperação, os cidadãos passaram a demandar mais do governo e começaram a se ver como agentes de transformação do meio ambiente.

Um terceiro momento efetua a convergência dessas racionalidades históricas para lidar com o risco e os desastres, tendo estes não apenas como fomento do medo, resultado inexorável do progresso, mas, principalmente, como fonte de ponderação para processos de tomada de decisão em contextos de racionalidade limitada (bounded racionality).

Assim, há, nitidamente, na história, uma passagem de um momento em que os desastres eram compreendidos apenas como eventos divinos, incontroláveis e exteriores, em direção a um momento em que estes servem como parâmetro que justifica uma antecipação racional, seja a partir das informações científicas disponíveis ou mesmo dos aprendizados obtidos com o passado. Esse processo é acompanhado pela superação de um paradigma da decisão pelo medo, aprisionado em observações místicas e religiosas, em direção a processos orientados a uma racionalização das incertezas inerentes aos riscos e perigos catastróficos, inserido este em uma matriz construtivista (proativa).

Em face da carência de uma sistematização de um direito regulatório ao tratamento dos desastres ambientais em nossa tradição pátria, a presente abordagem se faz a partir de pesquisas bibliográfica e documental com a utilização de direito comparado de tradições mais afetas ao tema, com destaque ao cenário jurídico norte-americano. Ainda, a fim de analisar a capacidade estruturante do Direito dos Desastres Ambientais em nossa tradição, o presente trabalho também se debruça, metodologicamente, sobre instrumentos normativos, jurisprudenciais e doutrinários pátrios.

Para tanto, parece necessário o enfrentamento temático, em um primeiro momento, do contexto social contemporâneo e a intensificação dos desastres na atualidade, demonstrando a relevância de um sistema legal seguro e ágil para o tratamento das incertezas, indeterminações e gravidade destes fenômenos.

Não obstante as dificuldades na definição de um sentido juridicamente operacionalizável para os desastres, essa se faz condição essencial para os processos de tomada de decisão que envolvam a prevenção, o atendimento ou a recuperação destes. Por essa razão, se faz essencial a incursão semântica aos múltiplos sentidos possíveis atinentes aos desastres e sua capacidade de orientar os processos de tomada de decisão em contextos de catástrofes.

Em seguida, o presente trabalho passa a analisar os fatores de amplificação dos riscos e dos custos dos desastres na Sociedade, demonstrando a sinergia de fatores socioeconômicos (as condições econômicas modernas; o crescimento populacional e tendência demográfica; as decisões acerca da ocupação do solo; a infraestrutura verde e construída; as mudanças climáticas) e a necessidade de sua regulação preventiva pelo Direito.

A fim de iniciar a descrição da capacidade sistêmica de um direito regulatório dos desastres ambientais, necessária se faz uma atenta descrição dos objetos funcionais deste ramo, convergindo estes a um círculo de gestão do risco ao longo das fases de prevenção e mitigação, de atendimento emergencial, de compensação das vítimas e de recuperação. Sob o aspecto institucional, os desastres ambientais apresentam, ainda, relação direta com as organizações, quer tendo as falhas operacionais organizacionais como fontes quer na relevância que estas detêm para a consecução eficaz de uma política integrada de regulação dos desastres ambientais, sob a égide de significância do Estado de Direito Ambiental.

Assim como Chernobyl 5 marca a entrada da Sociedade Contemporânea na era do risco global 6 , Fukushima 7 parece estabelecer o início de uma nova era em que tais realidades são ainda mais potencializadas por eventos de colapso socioambientais (com causas naturais e humanas) de enorme capacidade destrutiva para o meio ambiente, patrimônio e vidas humanas. Não se trata de catastrofismo, mas do incremento das indeterminações que envolvem os processos de tomada de decisão na Sociedade Contemporânea.

O simbolismo de Fukushima vai além daquele representado por Chernobyl. Isso ocorre em razão do acidente nuclear de Chernobyl ter sido um acidente tecnológico (man-made disaster). Já Fukushima apresenta uma cadeia de fatores (terremoto seguido de tsunami que, ao atingir o sistema de refrigeração dos reatores nucleares, provocou diversas explosões nucleares), sinergeticamente combinados em feixes causais de impensável quantificação probabilística e de consequências catastróficas. Não se trata apenas de um desastre de causalidade mista (natural e antropogênica), mas de um fenômeno de pior cenário concebível (worst-case scenarious 8 ) e de complexidade inabarcável (ecocomplexidade 9 ).

Além disso, enquanto Chernobyl tem uma matriz industrial potencializada, comportando algum controle e decisões, o desastre de Fukushima torna extremamente turva a distinção entre risco (passível de algum controle pelos processos de tomada de decisão pelos sistemas sociais) e perigo (completamente alheio ao sistema social). 10 Há, assim, uma maior dificuldade em diagnosticar a distinção entre riscos e perigos, o que se dá, paradoxalmente, a partir da maior capacidade decisória tecnológica atual e, consequentemente, do concomitante incremento das indeterminações pela ampliação das possibilidades que engendram as catástrofes atuais.

Na Sociedade Pós-Industrial, apresentada ao mundo pela explosão do reator nuclear de Chernobyl, tem-se a normalização dos perigos 11 , num processo de ocultação das causalidades que envolvem os riscos abstratos. Contudo, a atualidade nos está trazendo a uma normalização das consequências daquela formatação social, isto é, está-se diante da concretização dos riscos negligenciados, numa normalização dos desastres.

A inexistência de uma estrutura jurídica específica para o tratamento dos desastres ambientais (naturais e antropogênicos) bem como a intensificação de tais eventos no país, nos últimos anos, lança a necessidade da constituição de uma análise introdutória acerca destes eventos e sua relação com o Direito Ambiental. Da mesma forma, o déficit de estruturação deste tema nos diversos sistemas sociais (política, direito, economia, técnica) torna determinadas regiões do planeta ainda mais vulneráveis em relação a tais eventos.

Os desastres climáticos, por exemplo, estão em crescimento, conforme demonstra o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2007-2008 das Nações Unidas, tornando mais complexos os padrões e modelos de avaliação de riscos e perigos, bem como tornando cada vez mais turvas as intersecções entre danos ambientais tradicionais e aqueles dotados de especificidades de desastres (grande magnitude, duradouros e efeitos combinados sinergeticamente). Apenas para se ter uma ideia, entre 2000 e 2004, foi registrada uma média de 326 desastres climáticos por ano. Estima-se que, nesse período, aproximadamente 262 milhões de pessoas vivenciaram desastres climáticos, por ano, o que consiste em mais do que o dobro da média registrada na primeira metade da década de oitenta. 12

1.Fatores de ampliação dos riscos e dos custos dos desastres na sociedade contemporânea

Nas últimas décadas, tem havido um aumento tanto nos riscos como nos custos que envolvem os desastres ambientais, especialmente dos chamados naturais, em razão de alguns fatores determinantes para a amplificação da sua ocorrência e magnitude. Tais fatores de potencialização dos riscos e dos custos socioambientais dos desastres consistem (i) nas condições econômicas modernas; (ii) no crescimento populacional e tendência demográfica; (iii) decisões acerca da ocupação do solo; (iv) infraestrutura verde e construída; (v) mudanças climáticas. 13

No que diz respeito às condições econômicas modernas, os desastres tendem a ocorrer ou serem potencializados em razão da matriz econômica just in time e da interdependência de infraestrutura, características à Sociedade Moderna. 14 A evolução econômica centrada na predominância dessa matriz de cadeia de fornecimento de produtos tem por princípio a produção industrial por demanda, o que elimina os estoques de produtos que poderiam minimizar o efeito relacionado à interrupção nas cadeias de fornecimento de bens, produtos e serviços básicos, essenciais em situações de catástrofes.

Da mesma forma, a interconectividade do sistema econômico industrial tende a proporcionar situações em que o colapso na produção de uma indústria tenha repercussão numa série de outras empresas interdependentes. Assim, por exemplo, a falta de abastecimento no fornecimento de energia, comum em eventos catastróficos, terá como consequência imediata o comprometimento de setores essenciais ao atendimento emergencial de desastres, tais como hospitais, abastecimento e conservação de produtos de alimentação, indústria, comércio, transporte e muitos outros.

Os riscos de desastres são “altamente concentrados geograficamente”, em decorrência do crescimento populacional global e de uma tendência de concentração populacional em áreas particularmente vulneráveis a desastres naturais. A característica desses desastres é marcada pela ocorrência de eventos que, apesar de pontuais, apresentam uma crescente magnitude em razão de sua ocorrência em áreas com grandes concentrações populacionais e bens econômicos vulneráveis. 15

As decisões de ocupação do solo também consistem em fatores de incremento dos riscos e custos decorrentes dos desastres. A ocupação de áreas de risco é um fator determinante para a ocorrência ou o agravamento de um evento à condição de desastre. É a partir da ocupação de áreas especialmente vulneráveis que se tem uma intensificação das probabilidades e magnitudes de riscos de inundações, deslizamentos, terremotos, incêndios, entre outros. Esse fator de agravamento de riscos catastróficos é especialmente relevante no caso brasileiro, uma vez que os desastres ambientais, cada vez mais constantes no País, apresentam relação direta com a ocupação irregular de áreas de preservação permanente – APP (vegetação em topo e encostas de morros, nas margens de rios, lagos e lagoas artificiais etc.). Nesse sentido, os deslizamentos ocorridos no vale do rio Itajaí em 2008 e na zona serrana do Rio de Janeiro em 2011 têm ligação importante, porém não exclusiva, com o estado de conservação da vegetação natural nos topos de morros, nas encostas e mesmo nos sopés. 16 Essas áreas atuam como “infraestruturas verdes” de proteção às catástrofes (como veremos a seguir), sendo a sua ocupação irregular um dos principais fatores de ocorrência e potencialização de desastres naturais no Brasil. 17 Tais decisões (no sentido de se viver em localidades de risco) são marcadas não apenas pela vulnerabilidade social de determinadas comunidades, 18 mas também estão delineadas pela ordenação local do solo (medidas não estruturais), sendo estas altamente influenciadas, no contexto brasileiro, pela gestão pública municipal. 19

A importância da infraestrutura verde ou natural, como elemento de proteção a desastres, se dá em razão dos serviços prestados pelos recursos naturais, justificando uma atenta manutenção e monitoramento destes bens. O sentido atribuído à infraestrutura verde é constituído em distinção àquilo que tradicionalmente chamamos de infraestrutura (cinza ou construída), tendo como exemplo as barragens, os diques, as estradas, entre outras obras de engenharia civil. A infraestrutura natural, por sua vez, tem como espécies as áreas alagadas, as florestas, as marismas, as dunas, as restingas, entre outros ecossistemas capazes de atuar como proteção a desastres naturais. Esses podem ajudar a lidar com os desastres em duas formas. Primeiro, atuando como um bloqueio natural aos impactos de um desastre, diminuindo ou desviando as forças da natureza da direção das comunidades humanas. Ainda, após os impactos, essa servirá novamente para prover bens e serviços de fundamental importância para a recuperação econômica e física do local atingido. 20

Sob essa perspectiva, a observação do meio ambiente como infraestrutura verde demonstra não apenas sua condição de bem ambiental, mas também de serviços ecossistêmicos 21 , o que encoraja a uma maior valorização no monitoramento, manutenção e recuperação destas áreas. Tais infraestruturas têm um enorme potencial para a proteção das comunidades humanas de inundações, terremotos, tempestades, furacões, fogos, deslizamentos, entre outras catástrofes. 22 A exemplo da infraestrutura natural, aquelas construídas pelo homem também apresentam uma relevância essencial de serviço e função pública de proteção a desastres. Nessa espécie, que adota uma perspectiva mais tradicional, destaca-se a importância da qualidade da concepção, da construção e, sobretudo, da manutenção dessas obras de engenharia civil. 23 Contudo, em virtude da grande dificuldade de descrição e quantificação exata desses serviços, bem como da indeterminação dos beneficiários dos serviços ambientais, há grande dificuldade de atribuição de instrumentos de financiamento para manutenção econômica sustentável dessas áreas, consistindo este num importante desafio à manutenção das estruturas naturais.

Finalmente, as mudanças climáticas podem ser tratadas como um fator global e transversal a todos os demais fatores na amplificação dos riscos e dos custos envolvendo a ocorrência de desastres naturais e mistos, principalmente em razão do aumento na ocorrência de eventos climáticos extremos por este fenômeno global. 24 As mudanças climáticas irão, indubitavelmente, intensificar a conexão entre as questões envolvendo desastres e o meio ambiente, numa intensificação das relações entre a regulação dos desastres e o Direito Ambiental. 25 Nesse sentido, estudos científicos começam a traçar uma demonstração acerca das complexas relações causais existentes entre o aquecimento da temperatura do planeta e a intensificação de chuvas. Apesar da impossibilidade de se quantificar o tamanho desta influência, os estudos promovidos pelo Climate Resarch Division do Canadá e pela School of GeoSciences da Universidade de Edinburgh no Reino Unido são capazes de demonstrar a influência antropogênica nas transformações nas precipitações ocorridas no Hemisfério Norte. Dessa forma, o aumento da intensidade das chuvas nas décadas finais do século XX no Hemisfério Norte (entre 1951 e 1999) não pode ser explicado sem que se tome em consideração as emissões de gases do efeito estufa. 26 A potencialização da complexidade …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396210/direito-dos-desastres-direito-ambiental-brasileiro-ed-2019