As Funções da Eficiência no Processo Civil Brasileiro - Ed. 2018

1. A Eficiência Como Princípio e Regra

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A primeira parte do estudo abordará a eficiência sob duas óticas: a primeira voltada para a sua análise consolidada no artigo 37, caput, da CRFB, ao que, num segundo momento, será abordada sua forma prevista no artigo da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que trata do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Desde já anuncia que tratará a primeira previsão como princípio e a segunda como regra, o que será adiante explicado.

Uma frase como o Estado necessita ser eficiente não pode, de forma alguma, causar surpresa a qualquer um, tendo em vista que não há qualquer permissão legal, moral, social, política ou jurídica para afirmar que o Estado necessita ser ineficiente 1 . Aliás, serve a pergunta para reflexão: a quem serve uma administração pública ineficiente? Como lembra José dos Santos Carvalho Filho 2 , antes da colocação da eficiência como princípio da Administração Pública, andava ela distante dos órgãos, agentes e pessoas administrativas. A quem serve este distanciamento? Há, evidentemente, críticas contundentes sobre a colocação da eficiência como princípio norteador da Administração Pública, como as de Julio Cesar Marcellino Junior 3 , para quem sua positivação foi um golpe economicista neoliberal, configurando-se como perverso giro epistemológico pelo qual a doutrina deixou-se seduzir. Em que pese a aguçada crítica, é evidente que qualquer exemplo de ineficiência, por parte do Estado, nos remete a um mal estar, como naquele referido por Lucas Rocha Furtado 4 , no início dos anos 1990, sobre o desenfreado gasto para reforma de um edifício que, ao final, restou sequer utilizado pela Administração Pública, situação esta configurada antes mesmo da Reforma Constitucional que reformular o artigo 37 da CRFB, mas que já demonstrava a impossibilidade de defender que o Estado seja, em qualquer de suas extensões, ineficiente ou, nas palavras de Jacob Stevenson de Santana Carvalho Mendes 5 , desidioso ou negligente no desempenho de suas atividades. Como defendem Fabrício Motta e Heloísa Helena Antonacio M. Godinho 6 , a eficiência faz parte (ou deve fazer) do homem público. A CRFB 7 já fez as promessas que tinha que fazer, sendo, desde muito tempo, o momento de efetivá-las, principalmente a partir do braço da Administração Pública, como defende Luzardo Faria 8 , e não de qualquer forma, mas sim pela eficiência, razão pela qual servirá esse início para ver como ela se consolida no texto legal em, pelo menos, duas perspectivas diversas, salientando o alerta de Onofre Alves Batista Júnior 9 , para quem a eficiência, devido à baixa produtividade acadêmica debruçada até o momento sobre seu assunto, se constitui ainda numa mata virgem de possibilidades para que seja desbravada.

1.1.O princípio da eficiência e sua previsão na Constituição da Republica Federativa do Brasil

Com a nova redação do artigo 37, concedida pela Emenda Constitucional 19, de 1998, a eficiência alcançou mais uma previsão no texto da CRFB 10 , uma vez que, como referido por Leonardo Coelho Ribeiro 11 , a expressão já estava lá por duas vezes (artigos 74, inciso II 12 , e 144, § 7º 13 ), não tendo contabilizado o autor a previsão do artigo 126, parágrafo único 14 , que faz expressa previsão à eficiente prestação jurisdicional nos conflitos fundiários, como lembra Julio Guilherme Müller 15 . Contudo, está a eficiência agora ao lado de outros princípios já conhecidos 16 , ao dispor que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]. A redação do artigo é cristalina ao referir que deve existir obediência, no âmbito da Administração Pública, aos princípios da: (i) legalidade 17 ; (ii) impessoalidade 18 ; (iii) moralidade 19 ; (iv) publicidade 20 e; (v) eficiência. Como sobre isso não pairam dúvidas, ou seja, o próprio texto indica a eficiência como princípio, sendo que Francisco Pedro Jucá 21 atesta que, do fato de ali estar previsto, não se pode pensar mais em meras postulações ou aspirações, pois já se trata de mandamento jurídico de índole constitucional. Dito isso, passa-se a demonstrar o conceito, o alcance e os objetivos da eficiência ainda como prevista na CRFB, não sem antes relembrar que a Emenda Constitucional 19/1998, que consagrou expressamente a eficiência como princípio a ser seguido pela Administração Pública, chegou em época de avanço do capitalismo, com a consequente abertura de mercado estrangeiro e privatizações, o que deveria ter transformado o modo que até então se governava no Brasil, conforme refere Julio Cesar Marcellino Junior 22 , o que já começa a nos dizer muito sobre seu conceito, o qual será enfrentando no próximo tópico.

1.2.O conceito do princípio da eficiência no art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil

A palavra eficiência vem do latim efficientia 23 e encontra diferentes previsões. Caso se esteja pensando em conceituá-la a partir de locais relacionados com áreas de Administração ou Economia, ela pode ser conceituada pelo ideal de atingir o máximo de resultado com o mínimo de esforço pessoal e econômico 24 possível ou fazer corretamente as atividades 25 ; se estiver sendo analisado sob o aspecto esportivo, pode-se dizer que ser eficiente é jogar com arte ou técnica necessária 26 , ou ainda pode ser visto como ideia de competência para a realização de determinado ato ou tarefa. A eficiência na Medicina está ligada ao melhor tratamento possível com os recursos que se dispõe. E poderíamos, com certa facilidade, aumentar a lista, não sendo esta a intenção. Como lembra Emerson Gabardo 27 , devem estes conceitos linguísticos ser estudados com reserva quando transpomos a ideia para o âmbito acadêmico, uma vez que, dependendo do locus no qual se estiver pensando, haverá, consequentemente, mudanças conceituais e que mereçam depuração metodológica, como explica Marcos Vaquer Cabellería 28 . Mas o que significa a eficiência, embora se saiba da dificuldade de sua definição como reforça Rafael Maffini 29 , quando estrategicamente colocada no artigo 37 da CRFB? De plano, há que se confirmar as palavras de Daniel Wunder Hachem 30 , que defende ser a eficiência, ao lado de outros princípios da Administração Pública, os alicerces de estruturação para que um serviço público seja prestado com qualidade, o que pode, nas palavras de Julio Cesar Marcellino Junior, transformá-la em perigosa metanorma que inicia a ver a aplicação de outros princípios e regras da Administração Pública pela lógica da relação custo-benefício 31 . Odete Medauar 32 alerta que o princípio da eficiência não é uma carta branca para sacrificar o princípio da legalidade. Há que se ter, em continuidade à ideia lançada, outra ideia, de importância da colocação do princípio da eficiência na CRFB sob determinado contexto histórico, como refere Emerson Gabardo 33 , para quem, a partir desse marco, existe a expressa autorização para uma reformulação do Estado, desformalizando-a ou, em suas palavras, desvinculando as amarras burocráticas do aparelhamento estatal, apesar de o mesmo administrativista desacreditar que isso realmente ocorrerá na prática por questões que passam pela obviedade.

Juarez Freitas 34 aposta no conceito de que a eficiência vincula a Administração Pública ao bom cumprimento 35 de suas tarefas, realizando balanço entre tempo e meios apropriados e pertinentes, até mesmo para o administrativista 36 , fazendo parte de um conceito maior que denomina de direito fundamental à boa Administração Pública, esteira esta percorrida por Rafael Valim 37 e Miriam Mabel Ivanega 38 , que elencam a eficiência como um dos princípios que sustentam o direito fundamental a la buena administración ou ao principio di buon andamento 39 . Cumpre desde já anunciar, até em razão de depois ter-se de analisar o conteúdo da eficiência inserido no artigo 8º do CPC/2015CPC/2015CPC/2015, que o administrativista difere o princípio da eficiência do princípio da economicidade 40 (encontrado no artigo 70 41 da CRFB), assim como ambos do princípio da eficácia 42 (positivado no artigo 74 43 da CRFB) enquanto princípios atinentes à Administração Pública, o que ocorre na Itália de igual forma 44 , embora todos, como sustenta Leonardo Carneiro da Cunha 45 , estejam interligados 46 sem, contudo, mostrar 47 preocupação quanto às indeterminações terminológicas sobre certas palavras e expressões, razão pela qual aponta ser importante diferenciar, por exemplo, a eficácia da efetividade e ambas da eficiência 48 , aduzindo ter a primeira certa noção lógico-normativa; a segunda, certa noção empírico-normativa; e a eficiência, certa noção finalístico-normativa, não sendo, obviamente, os únicos que as diferenciam, como se pode ler em Lucival Lage Lobato Neto e Benjamin Miranda Tabak 49 . Talvez com um exemplo seja mais fácil visualizar as diferenças entre elas, como na promessa de construção de cinco unidades de posto de saúde por um determinado Município quando, se ao final do tempo prometido, conseguir cumprir as construções, ao que terá sido eficaz (noção lógico-normativa); se, nas construções, conseguiu empregar os meios econômicos mais reduzidos, foi eficiente (noção empírico-normativa) e; se, eventualmente, conseguiu aumentar o número de atendimentos ou reduzir o número de pessoas adoecidas, terá sido efetivo (noção finalístico-normativa).

Na mesma linha preconizada por Juarez Freitas, Phillip Gil França 50 também aposta na eficiência ligada à ideia de bem agir, mas indo além para referir que, igualmente, está ligada a possibilidade (ou obrigação) de constante busca do melhor possível, ao que o Estado define alguns pontos mínimos para que isso ocorra, que vão desde a determinação de que ato se pretende realizar, passando pela indicação da força que pretende empregar para, após, ainda definir quanto de força dispõe para realizar, sempre respeitando aquilo que chama de máximo possível humano. Esse pensamento parece correr na mesma esteira de Leonardo Carneiro da Cunha 51 quando refere ser a eficiência do artigo 37 um marco de atuação dos agentes públicos 52 , que também encontra respaldo em outros artigos do texto constitucional, como lembra Rafael Maffini 53 , ditando a organização, estrutura e a disciplina da Administração Pública, o que, para que ocorra, merece uma reformulação, como explica Rodrigo Pironti Aguirre de Castro 54 , para quem a responsividade na atuação estatal deva ser muito bem realizada, pois o controle da eficiência do Estado passa, inevitavelmente, pela eficiência do seu controle. Para Antônio Cecílio Moreira Pires 55 deve existir controle muito rígido do serviço público para que seja prestado com eficiência, …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396361/1-a-eficiencia-como-principio-e-regra-as-funcoes-da-eficiencia-no-processo-civil-brasileiro-ed-2018