Orçamentos Públicos - Ed. 2019

Art. 34 - Título IV. Do Exercício Financeiro

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TÍTULO IV

DO EXERCÍCIO FINANCEIRO

José Augusto Moreira de Carvalho

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

SUMÁRIO: 34.1 Exercício financeiro.

34.1 Exercício financeiro

Entende-se por exercício financeiro o período no qual é realizada a execução orçamentária e financeira. Vale dizer, refere-se ao espaço temporal em que as receitas e as despesas previstas no orçamento deverão ser concretizadas.

O art. 165, § 9.º, inciso I, da Constituição Federal, preceitua que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro. Em obediência ao mandamento constitucional, a Lei 4.320/1964, recepcionada com status de lei complementar pela CF/1988, estabelece que o exercício financeiro ajustar-se-á ao ano civil.

A definição do ano civil está contida na Lei 810, de 06.09.1949, que considera como “ano o período de doze meses contado do dia do início ao dia e mês correspondentes do ano seguinte” (art. 1.º). É possível afirmar, dessa forma, que o exercício financeiro vigorará de 1.º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, embora o termo “ano calendário” fosse o mais apropriado e preciso a ser utilizado pela lei, já que a definição legal de ano civil representa, a rigor, tão somente o período de 365 dias. Nesse sentido é, inclusive, o entendimento de Kiyoshi Harada (HARADA, 2003, p. 85 e nota de rodapé n. 7). Há que se lembrar, porém, que a definição de ano civil, contida no Dicionário Aurélio, representa o período entre 1.º de janeiro e 31 de dezembro.

No Brasil, a coincidência entre o exercício financeiro e o ano civil nem sempre ocorreu. Nesse sentido, alguns exemplos podem ser citados.

Por intermédio da Lei de 8 de outubro de 1828, o Império brasileiro determinou que o exercício financeiro deveria se iniciar em 1.º de julho e findar em 30 de junho do ano seguinte (art. 12). Já o Decreto 41, de 20.02.1840, estabeleceu esse período em 1.º de julho de cada ano a 31 de dezembro do ano posterior (arts. 2.º, 6.º a 8.º). Após o período de 01.07 até 30.06 do ano seguinte (considerado como balanço provisório), havia mais seis meses (01.07 a 31.12) para o encerramento definitivo do exercício, período esse destinado à complementação das operações referentes à receita e à liquidação e ao pagamento da despesa, procedendo-se, ao término do período, à escrituração final, bem como à verificação de restos a pagar e a arrecadar.

O Decreto 4.536, de 28.01.1922, que organizou o Código de Contabilidade da União, estabeleceu, naquela época, que o exercício financeiro deveria iniciar em 1.º de janeiro e terminar em 30 de abril do ano seguinte (art. 8.º, caput), perfazendo, então, dezesseis meses; não obstante, o ano financeiro coincidia com o ano civil (art. 8.º, parágrafo único). Como se depreende, essa sistemática estabelecia dois parâmetros distintos, o exercício financeiro e o ano financeiro. Pertenciam ao exercício financeiro apenas as operações referentes aos serviços realizados pela União ou direcionados a ela, bem como aos direitos adquiridos pela própria União ou pelos seus credores, dentro do ano financeiro (art. 9.º). No período adicional, o período que abrangia 1.º de janeiro a 31 de março do ano seguinte era utilizado para a realização das operações de receita e despesa não ultimadas dentro do ano financeiro; já no período compreendido entre 1.º de abril a 30 de abril, eram efetivadas a liquidação e encerramento das contas do exercício (art. 10, caput). Atualmente, o período adicional foi substituído pelo procedimento de restos a pagar, previsto nos arts. 36 e 37 da Lei 4.320/1964.

Na maioria dos países, a coincidência entre o exercício financeiro e o ano civil é a regra; no entanto, outros adotam metodologia diferenciada por inúmeros motivos, dentre os quais os de ordem agrícola, industrial, política, econômica e até climática. Nos Estados Unidos, por exemplo, o mencionado exercício inicia-se em 1.º de outubro e se finda em 30 de setembro do ano seguinte. Na Itália e Suécia, esse período estreia em 1.º de julho e se completa em 30 de junho do ano posterior. Na Alemanha, Japão e Inglaterra, o ciclo compreende o período entre 1.º de abril e 31 de março do ano consecutivo (GONTIJO, Princípios orçamentários, Curso sobre processo orçamentário, < http://www2.câmara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/principios.html >, acesso em 08.09.2007; RIBEIRO, 1997, p. 51).

Existem países que adotam período superior a um ano para o exercício financeiro. De acordo com José Eugênio Dias Ferreira, tal escolha busca “evitar que se tire muito tempo às câmaras com a discussão e votação anual do orçamento, impedir que se quebre a continuidade do mesmo orçamento, como plano de administração do governo, e conseguir que se realize uma discussão dele mais detalhada e refletida” (Tratado de finanças públicas: doutrina e legislação portuguesa. Lisboa: Ramos, Afonso & Moita, Lda., 1950, p. 7-8).

Percebe-se, porém, que a configuração do exercício financeiro coincidente com o período de um ano, independentemente do início de sua contagem, é salutar por diversos motivos, principalmente pelo fato de que os setores da agricultura, da indústria e do comércio utilizam esse mesmo intervalo para organizar e desenvolver suas atividades. Conforme lembra José Joaquim Teixeira Ribeiro (RIBEIRO, 1997, p. 51), “os indivíduos – dado existir o período natural de um ano, que influencia a agricultura e a indústria, e consequentemente toda a vida económica – referem ao ano a contabilidade das suas empresas. Sendo assim, é lógico que o Estado também referia ao ano a contabilidade da sua organização”. A correlação entre esses ciclos é de fundamental importância para auxiliar o Estado no correto e preciso planejamento financeiro, bem como na execução de metas orçamentárias, uma vez que aproxima o estabelecimento e a concretização de políticas públicas à organização dos setores econômicos da sociedade.

Além disso, o fato de o exercício financeiro perdurar durante um curto espaço de doze meses permite que haja maior controle e fiscalização por parte da população no tocante à execução orçamentária e em relação às demais operações financeiras realizadas pelo governo durante aquele período. A periodicidade também permite que o Congresso Nacional exerça essa mesma fiscalização sobre o Poder Executivo. É exatamente por essas razões que a maioria dos países adota o exercício financeiro atrelado ao ciclo anual.

No Brasil, atualmente, a previsão do exercício financeiro anual está assim disposta também em cumprimento ao princípio da anualidade orçamentária, que determina seja o orçamento periódico e anual. Aliás, o art. 2.º, da própria Lei 4.320/1964 expressamente prevê que a lei orçamentária obedecerá aos “princípios de unidade, universalidade e anualidade” (destaque inserido). Luiz Emygdio Franco da Rosa Júnior (ROSA JÚNIOR, 2002, p. 86), nesse aspecto, resume as vantagens da periodicidade do orçamento: “a) a previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada, sob pena de ficar fora do alcance da capacidade humana; b) sendo periódico o orçamento, há maior controle quanto à sua execução; c) o contribuinte está mais protegido, eis que, periodicamente, se pode fazer uma revisão da carga tributária e adaptá-la às necessidades do Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espaço.”

Na Constituição Federal brasileira, o princípio da anualidade ou da periodicidade é consagrado em muitos de seus dispositivos, principalmente no art. 48, inciso II; art. 165, inciso III e § 5.º; e art. 166. Possível exceção ao princípio da anualidade seria a previsão constitucional de realização do plano plurianual, que tem como objetivo nomear não só os programas governamentais, como também as metas da administração que excedam um exercício financeiro (arts. 165, I e § 1.º, e 167, § 1.º, da CF). Não obstante, o fato é que, na prática, o princípio da anualidade não é afastado em decorrência da existência do plano plurianual, mesmo porque as metas e programas nele previstos só poderão ser aplicados de forma anual e ainda dependentes de previsão na lei orçamentária anual. Como esclarece José Afonso da Silva (SILVA, 2005, p. 690), o “princípio da anualidade sobrevive e revive no sistema, com caráter dinâmico-operativo, porquanto o plano plurianual constitui regra sobre a realização das despesas de capital e das relativas aos programas de duração continuada, mas não é operativo por si, e sim por meio do orçamento anual”.

Cabe lembrar, ainda, que o princípio da anualidade orçamentária não se confunde com o princípio da anualidade tributária. Por esse princípio, a cobrança do tributo ficava condicionada à sua anterior previsão no orçamento. Tal sistema perdurou em nosso ordenamento jurídico até o advento da Emenda Constitucional n. 1, de 1969, período a partir do qual foi implantado o princípio da anterioridade, que proíbe a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro no qual foi publicada a lei que os instituiu ou aumentou (art. 150, III, b, da CF/1988).

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.

SUMÁRIO: 35.1 Regime da gestão financeira.

35.1 Regime da gestão financeira

No tocante à execução orçamentária, já foi verificado no artigo antecedente que ela deverá ocorrer dentro do exercício financeiro compreendido entre 1.º de janeiro e 31 de dezembro. A maneira como os ingressos e os dispêndios de um determinado exercício financeiro serão registrados no orçamento dependerá do regime contábil a ser acolhido pelo país, o que significa que, de acordo com o sistema adotado, nem toda receita ou despesa fará parte daquele exercício. Com a finalidade de compreender essa questão, importante lembrar que existem dois regimes existentes: o de caixa e o de exercício.

No regime de caixa (ou de gerência, ou de gestão anual), são consideradas apenas as entradas e as despesas efetivamente realizadas no exercício financeiro, ou seja, representa “uma previsão de receitas e de despesas na sua fase terminal de cobranças e de pagamentos” (RIBEIRO, 1997, p. 53). O fechamento do exercício se torna mais fácil com esse regime (LAPATZA, 2004, v. 1, p. 321).

Já no regime de exercício (ou de competência), os gastos e os ingressos previstos no orçamento, independentemente do momento em que foram realizados durante o exercício financeiro, são contemplados para efeitos contábeis. Vale dizer, por esse sistema adota-se “uma previsão de receitas e de despesas na sua fase inicial de créditos e de dívidas” (RIBEIRO, 1997, p. 53). Por intermédio desse regime é possível efetuar um maior controle da execução do orçamento (LAPATZA, 2004, v. 1, p. 321).

Em resumo, segundo as palavras de Francesco Nitti, “um pagamento efetuado é um pagamento de caixa, um pagamento por efetuar é uma despesa de competência. O orçamento de competência determina, anualmente, resíduos ativos ou passivos devido a entradas não sobrevindas ou pagamentos não efetuados. De seu lado, o orçamento de caixa apenas indica o que realmente entra, ou o que se gasta durante o exercício” (NITTI, 1937, v. 2, p. 333).

Tanto o sistema de caixa como o de exercício (competência) possuem benefícios e desvantagens. No regime de exercício, o panorama da situação financeira de determinado orçamento é visualizado com maior facilidade, uma vez que permite a comparação entre os valores das dívidas assumidas pelo Estado durante o exercício financeiro, bem como o total de créditos que lhe estarão disponíveis no mesmo exercício. Tal sistemática, porém, não é capaz de informar a real situação de caixa do Estado, incumbência essa que somente é possível por intermédio de um regime de gerência ou de caixa (RIBEIRO, 1997, p. 55). De fato, como no sistema de caixa só são consideradas as despesas e receitas efetivamente realizadas no exercício, é possível vislumbrar, em determinado momento, qual o montante disponível pelo Estado para fazer frente às suas despesas. Percebe-se, dessa forma, que esse procedimento “permite ao Governo regular o serviço da Tesouraria, de modo que a esta não falte o dinheiro, nas épocas em que os pagamentos excedam as cobranças, nem o dinheiro sobre em demasia, nas épocas em que as cobranças excedam os pagamentos” (RIBEIRO, 1997, p. 55).

Seja qual for o regime escolhido, o importante é que seja capaz de bem estruturar o planejamento do Estado, de forma a permitir um controle efetivo e transparente das contas públicas, evitando-se desequilíbrios financeiros.

Da forma como se apresenta o art. 35 da Lei 4.320/1964, depreende-se que o Brasil adotou um modelo misto: o regime de caixa para as receitas e o de exercício para as despesas. Procurou-se, então, utilizar os benefícios de cada um dos sistemas para o tratamento das receitas e despesas durante o exercício financeiro.

No que se refere às receitas, somente serão consideradas aquelas arrecadadas no exercício financeiro, o que denota um típico regime de caixa ou de gerência, permitindo que a Administração tenha conhecimento do efetivo montante ao seu dispor, proporcionando, assim, maior confiabilidade para fazer frente às suas despesas. O que acontece, então, àquelas receitas descritas no orçamento e que não tiveram efetiva arrecadação devido ao seu não recebimento? Também farão parte do exercício financeiro, só que com a configuração de dívida ativa, conforme prevê o art. 39 da Lei 4.320/1964.

Já no tocante às despesas, o inciso II do art. 35 concebe como pertencente ao exercício financeiro somente aquelas legalmente empenhadas. Configura-se empenho o recurso usado pela Administração para gerir a execução orçamentária, abrangendo tal ato a constatação de dotação orçamentária para a concretização da despesa, assim como a autorização para que essa mesma despesa seja realizada. Ora, se a Lei menciona a palavra empenho, evidente que a despesa ainda não foi realizada, motivo pelo qual fica clara a adoção do regime de competência (ou de exercício).

A adoção desse procedimento permite estabelecer a associação entre a despesa e a correspondente autorização orçamentária para a realização do gasto, que nada mais é do que a explicitação do princípio da legalidade. Propicia-se, também, estabelecer a vinculação entre os gastos do governo e os recursos que lhes deram origem.

Verifica-se, assim, que o prévio empenho é condição necessária para a realização da despesa. Além disso, para que uma despesa seja considerada legalmente empenhada, é necessário que seja emanada de autoridade competente, originando para o Estado, dessa forma, a obrigação de pagamento (art. 58 da Lei 4.320/1964). No momento da realização do empenho, deve ser considerado que a despesa não pode ultrapassar o valor dos créditos concedidos (art. 59, caput, da Lei 4.320/1964), motivo pelo qual sua efetivação deve se limitar aos parâmetros ditados pela autorização orçamentária (art. 16, § 1.º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). Em obediência ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, as despesas serão realizadas mediante processo de licitação pública, salvo os casos em que a legislação torne dispensável ou inexigível referido procedimento.

Importante lembrar que os requisitos acima mencionados, que ditam a legalidade do empenho de uma despesa, não dispensam a observância rigorosa dos parâmetros e exigências adicionais descritos na Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF) para a assunção de obrigações e geração de despesas pela Administração Pública.

O art. 15 da LRF, por exemplo, é claro ao dispor que “serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17” da mesma Lei.

Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não-processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que correm a conta de créditos com vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

SUMÁRIO: 36.1 Restos a pagar.

36.1 Restos a pagar

Nos comentários ao artigo antecedente, foi delimitado o significado do empenho da despesa, bem como os requisitos necessários para sua constituição. Ocorre que o empenho é apenas a primeira fase da efetivação da despesa, que ainda se submete aos estágios de liquidação e pagamento.

Na fase de liquidação são verificadas as condições para o pagamento da despesa, ou seja, são averiguados a origem, o objeto, o valor e o destinatário do pagamento. Verifica-se, dessa forma, se o credor tem direito ao pagamento mediante o exame de títulos e documentos que comprovam o crédito (contrato, ajuste, acordo, nota de empenho, comprovantes da entrega do material ou da prestação de serviço), conforme prevê o art. 63 da Lei 4.320/1964.

O pagamento é o último estágio da despesa e diz respeito à ordem emanada da autoridade competente, investida de poder, para autorizar que o dispêndio seja efetivamente pago (arts. 64 e 65 da Lei 4.320/1964).

Há situações, no entanto, em que as fases de efetivação da despesa não se consolidam no mesmo exercício financeiro. Pode ocorrer, dessa forma, que uma despesa seja empenhada num exercício financeiro, mas a sua liquidação e∕ou pagamento ocorra no exercício posterior. Sobrevindo essa hipótese, ou seja, constatado o fato de que a despesa não foi liquidada ou paga até o dia 31 de dezembro do exercício em que foi legalmente empenhada, ela será inscrita numa conta intitulada “restos a pagar”.

O caput do art. 36 determina a necessidade de que sejam distinguidas, ainda, dois tipos de despesas empenhadas: as processadas e as não processadas.

As despesas processadas são aquelas em que já ocorreram o empenho e a liquidação, significando, dessa forma, que a condição necessária para o efetivo pagamento já ocorreu; este, porém, não será realizado no mesmo exercício financeiro.

É por esse motivo que J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis (MACHADO JR. e REIS, 2002/2003, p. 96) afirmam que o conceito de despesas processadas é o mesmo de restos a pagar. Os mesmos autores esclarecem que, durante um longo período, havia o entendimento de que existiam duas espécies de restos a pagar: os referentes às despesas processadas e os relacionados às despesas não processadas. Ocorre que somente as despesas processadas é que representam, na verdade, o conceito de restos a pagar, mesmo porque o significado da expressão “a pagar” expressa a indicação de que “compromissos assumidos por determinações em leis, ou ainda por aquisições de bens e serviços deverão ser pagos no exercício seguinte àquele em que se originaram”. Dessa forma, a qualificação “processados” e “não processados” é utilizada para distinguir os diferentes momentos das despesas empenhadas e não as espécies de restos a pagar, mesmo porque estes somente dizem respeito às despesas processadas (MACHADO JR. e REIS, 2002/2003, p. 96). Outros autores, contudo, sustentam a existência de duas categorias de restos a pagar: os referentes à despesa processada e os resultantes da despesa não processada (nesse sentido, ver: CRUZ (coord.), 2006, p. 75; SILVA, 2007, p. 115).

As despesas não processadas representam aquelas que foram regularmente empenhadas, mas que, em razão do não cumprimento integral do contrato pelo particular ou pela própria Administração Pública, não puderam ser liquidadas no mesmo exercício financeiro. De fato, a pendência na execução de contratos cujas obrigações foram assumidas pela Administração Pública (aquisição de obras, materiais ou serviços) não dá ao credor (contratado) o direito líquido e certo ao pagamento, impedindo a liquidação da despesa. Dessa forma, se a execução do contrato não ocorre até o final do exercício, a despesa empenhada é categorizada como não processada, diante da impossibilidade de se proceder à sua liquidação (art. 63 da Lei 4.320/1964).

O registro dos restos a pagar é realizado por exercício e por credor, conforme estabelece o § 2.º do art. 67 do Decreto federal 93.872, de 23.12.1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional e, entre outros assuntos, dispõe sobre as despesas inscritas em restos a pagar não processados.

Determina o mesmo texto normativo, com as modificações estabelecidas pelo Decreto federal 7.654, de 23.12.2011 e pelo Decreto federal 9.428, de 28.06.2018, que, ocorrendo o encerramento do exercício financeiro em que se realizou o empenho, a inscrição da despesa correspondente como restos a pagar não processado depende de sua indicação pelo ordenador de despesas, devendo ser bloqueado pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN) em 30 de junho do segundo ano seguinte ao de sua inscrição, mantido o saldo em conta contábil específica no Siafi – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (art. 68, §§ 1º e 2º). Não serão, porém, objeto de bloqueio os restos a pagar não processados que se refiram às despesas do Ministério da Saúde ou oriundas de emendas individuais impositivas discriminadas com identificador de resultado primário 6 (RP 6), cujos empenhos tenham sido emitidos a partir do exercício financeiro de 2016 (art. 68, § 3º).

O identificador de resultado primário (RP) é informado na LDO e utilizado para auxiliar na apuração do resultado primário, devendo constar do Projeto de Lei Orçamentária e da respectiva Lei Orçamentária. Na Lei 13.707, de 14 de agosto de 2018, por exemplo, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2019, são designados os seguintes identificadores de resultado primário, os quais distinguem se a despesa é: a) financeira (RP 0); b) primária obrigatória (RP 1); c) primária discricionária, não abrangida pelas demais alíneas abaixo (RP 2); d) primária discricionária, abrangida pelo Programa de Aceleracao do CrescimentoPAC (RP 3); e) primária, constante do Orçamento de Investimento, não considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, discricionária e não abrangida pelo PAC (RP 4); f) primária, constante do Orçamento de Investimento, não considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, discricionária e abrangida pelo PAC (RP 5); g) discricionária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais e de execução obrigatória, nos termos do art. 166, §§ 9º e 11 da Constituição Federal (RP 6); h) discricionária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas de bancada estadual e de execução obrigatória (RP 7).

O desbloqueio dos saldos de restos a pagar pode ser providenciado pelas unidades gestoras desde que digam respeito às despesas executadas diretamente pelos órgãos e entidades da União ou mediante transferência ou descentralização aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, com execução iniciada até 30 de junho do segundo ano subsequente ao da inscrição dos restos a pagar na condição de não processados. Nesse caso, entende-se que a execução foi iniciada quando, no caso de aquisição de bens, a despesa se realizou mediante a quantidade parcialmente entregue, atestada e aferida; já na hipótese de realização de serviços e obras, quando a despesa ocorreu parcialmente, com a medição correspondente atestada e aferida. O referido desbloqueio deverá se dar no mesmo exercício financeiro em que ocorreu o bloqueio e, até o encerramento do exercício financeiro, a STN providenciará o cancelamento, no Siafi, de todos os restos a pagar que permanecerem bloqueados (art. 68, §§ 4º, 5º e 6º, I). Tal providência, porém, estará condicionada, dependendo da situação, “à comprovação, pelos órgãos concedentes, de que os ajustes conveniais assegurados orçamentariamente pelas despesas inscritas em restos a pagar encontram-se vigentes e cumprem os requisitos definidos pelas normas que tratam da transferência de recursos da União mediante convênios, contratos de repasse ou instrumentos congêneres” (art. 68, § 6º, II). Os restos a pagar não processados, desbloqueados segundo os procedimentos acima, e que não forem liquidados, serão cancelados em 31 de dezembro do ano subsequente ao do bloqueio.

O Decreto 9.428/2018 estabelece procedimentos específicos para os restos a pagar inscritos no exercício de 2016, na condição de não processados e que não foram liquidados (arts. 2º, 3º e 5º), bem como para os restos a pagar inscritos no exercício de 2017, na condição de não processados, relativos às despesas do Programa de Aceleracao do Crescimento ( PAC) e às despesas do Ministério da Educação financiadas com recursos da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino que não forem liquidados até 30.06.2019 (arts. 4º e 5º).

Aquela despesa, cuja inscrição como restos a pagar foi cancelada, pode ter o pagamento reclamado pelo credor; nesse caso, a satisfação da obrigação pode ser concretizada mediante dotação reservada a despesas de exercícios anteriores (art. 69).

O prazo prescricional para que o credor exerça esse direito é de cinco anos.

Estabelecia o art. 70 do Decreto 93.872/1986 a prescrição, em cinco anos, da dívida passiva relativa aos restos a pagar. Apesar de o referido dispositivo ter sido revogado pelo Decreto 9.428/2018, o mesmo prazo persiste. Na verdade, o prazo prescricional de cinco anos já estava previsto no Código Civil de 1916 (Lei 3.071, de 01.01.1916), o qual estabelecia no art. 178, § 10, inciso VI, que prescreviam em cinco anos “as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, e bem assim toda e qualquer ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal; devendo o prazo da prescrição correr da data do ato ou fato do qual se originar a mesma ação”. Esse prazo prescricional ainda perdura, mesmo com o advento do atual Código Civil (Lei 10.406, de 10.01.2002), no qual não consta qualquer previsão a respeito das dívidas passivas dos entes federados. É que a prescrição quinquenal já encontrava previsão, também, no Decreto 20.910, de 06.01.1932, o qual, em seu art. 1.º, determinava: “As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em 5 (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem”. Posteriormente, por intermédio do art. 2.º do Decreto-lei 4.597, de 19.08.1942, o mesmo prazo prescricional foi estendido às autarquias, bem como às entidades e órgãos paraestatais. Bem por isso, por existirem leis especiais regulando a matéria, indubitável que permanece o lapso de cinco anos para a prescrição das dívidas passivas dos entes federados, das autarquias e das entidades e órgãos paraestatais.

O Ministério da Fazenda, a cada exercício financeiro, poderá estabelecer limites à inscrição e à reinscrição dos empenhos em restos a pagar (art. 68-A do Decreto 93.872/1986).

A sistemática de restos a pagar torna desnecessária a utilização de período adicional ao exercício financeiro, procedimento utilizado pelo Estado brasileiro em algumas épocas e que tinha como finalidade a realização de operações de receitas e despesas não concluídas no exercício (vide comentários ao art. 34).

Como forma de permitir o equilíbrio das contas públicas e evitar a má gestão do dinheiro público, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 04.05.2000), em seu art. 42, caput, proíbe que titulares de Poder ou órgão, descritos no art. 20 da LRF, assumam, nos últimos dois quadrimestres do respectivo mandato (últimos oito meses da gestão), “obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito”. Percebe-se, assim, que a Lei de Responsabilidade Fiscal busca evitar o crescimento da dívida pública, restringindo a geração de despesas (empenhadas e liquidadas), pelo administrador público, à necessária disponibilidade de caixa para fazer frente a elas. Pretende-se, assim, impedir que o administrador – por razões eleitoreiras e com a finalidade de atrair a atenção para as obras executadas durante o final de seu mandato – transfira obrigações ao seu sucessor sem o devido respaldo financeiro para tanto. A disponibilidade financeira deverá se mostrar presente já no momento da extinção do mandato do governante e, para seu cálculo, serão deduzidos os encargos, bem como as despesas que deverão ser pagas até o término do exercício financeiro (art. 42, parágrafo único, da LRF). A verificação da inexistência dessa disponibilidade implicará a não inscrição das despesas em restos a pagar e o cancelamento dos empenhos (art. 55, III, b, 4, da LRF).

A não observância do art. 42 da LRF poderá caracterizar crime contra as finanças públicas. De fato, o art. 359-C do Código Penal brasileiro (inserido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) dispõe que a infração será caracterizada pelo ato de “ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa”. A pena prevista é a de reclusão de um a quatro anos. Poderá também haver infração ao art. 359-F do Código Penal caso o responsável deixe “de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei”; caso em que a pena é de seis meses a dois anos de detenção.

De acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto (MOREIRA NETO, 2001, p. 232), a vedação para a criação ou ampliação de despesa contida no art. 42 da LRF não prevalecerá em três situações: “1 – sobre despesas que sejam necessárias para garantir simplesmente a continuidade de atividades que venham sendo conduzidas e que não possam ser interrompidas, porque neste caso não haverá obrigação nova nem ampliação; 2 – sobre despesas que derivem de obrigações constitucionais e legais do ente, o que inclui as destinadas ao pagamento do serviço da dívida e as ressalvadas pela LDO [Lei de Diretrizes Orçamentárias] (art. 9.º, § 2.º [da Lei de Responsabilidade Fiscal]); 3 – se existir suficiente disponibilidade de caixa para satisfazer a obrigação contraída, mesmo que seja nova ou ampliada, considerando-se, na determinação dessa disponibilidade de caixa, os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício” (destaques no original).

O parágrafo único do art. 36 da Lei 4.320/1964 determina o procedimento a ser seguido no caso de empenhos relacionados a créditos que tenham vigência plurianual. Refere-se a Lei, justamente, aos créditos especiais e extraordinários, os quais podem ter vigência além do exercício financeiro em que são autorizados, desde que essa aprovação ocorra nos últimos quatro meses do mesmo exercício (art. 167, § 2.º, da Constituição Federal). Compreendem-se como créditos especiais aqueles dirigidos a despesas para as quais não existe dotação orçamentária específica (art. 41, II, da Lei 4.320/1964). Já os créditos extraordinários referem-se àqueles voltados a despesas imprevisíveis e de caráter urgente, decorrentes de guerra, comoção intestina ou calamidade pública (art. 41, III, da Lei 4.320/1964). As mencionadas espécies de crédito, ao lado dos créditos suplementares, são categorizados pela Lei 4.320/1964 como créditos adicionais, que são “as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento” (art. 40).

Os créditos suplementares são aqueles destinados à ampliação da dotação orçamentária, conforme art. 41, I, da Lei 4.320/1964; ao contrário dos créditos especiais e extraordinários, não podem vigorar além do exercício financeiro em que são autorizados, ainda que essa permissão ocorra nos últimos quatro meses do referido exercício.

Conforme anteriormente afirmado, se a promulgação do ato autorizativo para os créditos especiais e extraordinários ocorrer nos últimos quatro meses do exercício financeiro, a vigência dos créditos pode ultrapassar esse período. Quando isso ocorrer, os citados créditos, nos limites de seus saldos, serão reabertos para incorporação no orçamento do exercício posterior ao que foi promulgado (art. 167, § 2.º, da CF). Os empenhos relacionados a esses créditos, ainda não liquidados no exercício financeiro de sua promulgação, somente serão incluídos como restos a pagar em 31 de dezembro do exercício posterior, época relacionada ao último ano de vigência do crédito.

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

SUMÁRIO: 37.1 Despesas de exercício encerrado ou findo.

37.1 Despesas de exercício encerrado ou findo

O art. 37 da Lei 4.320/1964 foi regulamentado pelo Decreto 62.115, de 12.01.1968. Referido Decreto foi posteriormente revogado de forma expressa pelo Decreto 93.872, de 23.12.1986 (norma que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, bem como atualiza e consolida a legislação pertinente), o qual, em seu art. 22, concentrou toda a regulamentação do dispositivo analisado. Relevante essa observação, em razão do fato de que é o art. 22, do Decreto 93.872/1986, que fornecerá subsídios para a compreensão do que vem a ser despesas de exercícios encerrados, restos a pagar com prescrição interrompida e compromissos reconhecidos.

Entende-se como despesas de exercícios encerrados aquelas em que não houve processamento na época própria, ou seja, referem-se às situações nas quais embora o credor tivesse cumprido sua obrigação, o empenho relacionado à despesa foi considerado insubsistente e anulado no término do exercício do qual a obrigação originou-se. Nessas situações, há autorização da Lei 4.320/1964 para que as despesas mencionadas sejam pagas mediante dotação específica, no orçamento seguinte, denominada despesas de exercícios anteriores. Para tanto, exige-se que, à época da obrigação, o orçamento respectivo tivesse consignado crédito próprio, com saldo suficiente para atendimento do dispêndio. A lógica da imposição deve-se ao fato de que as despesas serão pagas no exercício seguinte sem a necessidade de autorização legislativa ou abertura de crédito especial, motivo pelo qual a suficiência de saldo no exercício anterior (em crédito próprio) é indispensável.

A mesma possibilidade de pagamento pela dotação despesas de exercícios anteriores ocorrerá na hipótese de restos a pagar com prescrição interrompida, situação na qual o direito do credor ao recebimento do objeto da obrigação é restabelecido, permanecendo em vigor. Nesse caso, a despesa inscrita como restos a pagar será cancelada e reempenhada à conta de despesas de exercícios anteriores.

Consideram-se como compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício aquelas obrigações de pagamento oriundas de lei, mas somente admitidas como direito do credor após o término do exercício correspondente. Também nesse caso há a permissão para que referidas despesas sejam pagas pela dotação despesas de exercícios anteriores.

Cumpre ressaltar que o reconhecimento de todas as obrigações acima mencionadas é de atribuição da autoridade competente para efetuar o empenho da despesa (art. 22, § 1.º, do Decreto 93.872/1986). Além disso, o pagamento dessas despesas deverá, à medida do possível, observar a ordem cronológica, até mesmo em obediência ao princípio constitucional da isonomia e aos princípios da Administração Pública (legalidade, impessoalidade e moralidade), insertos no art. 37, caput, da Constituição Federal.

Há que se atentar, por fim, ao contido no art. 5.º, III, b, da LRF:

“Art. 5.º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

“(…)

“III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

“(…)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.”

Como ressalta Carlos Valder do Nascimento (NASCIMENTO, Reserva de contingência, in MARTINS e NASCIMENTO (org.), 2001, p. 48), “as reservas de contingência têm por escopo atender perdas que, conquanto sejam previsíveis, são episódicas, contingentes ou eventuais. (…) São as instituídas para o atendimento do eventual ou imprevisto, em razão de projeções equivocadas das receitas. Constituem, assim, provisões ou fundos que possam suprir insuficiências das previsões feitas na lei orçamentária anual relativamente aos gastos assumidos pelo Poder Público”.

Depreende-se, assim, que as hipóteses contidas no art. 37 da Lei 4.320/1964 poderão ser incluídas na previsão de reserva de contingência, mesmo porque indicam insuficiências de receitas que deverão ter solução para o exercício seguinte.

No mesmo sentido é o ensinamento de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis (MACHADO JR. e REIS, 2002/2003, p. 99): “Não temos a menor dúvida de que esses fatos podem ser considerados como superveniências passivas, a serem atendidas pela Reserva de Contingência, cujas normas para a sua utilização já se encontrarão na LDO, como dispõe a LRF, que servirá de recurso para a suplementação da dotação para Despesas de Exercícios Anteriores, objeto destes comentários, ou para a abertura de créditos especiais para esta dotação”. Igual entendimento apresenta Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi (TOLEDO JR. e ROSSI, 2005, p. 122): “Em todas essas hipóteses [do art. 37 da Lei 4.320/1964], contextualizase o passivo contingente da reproduzida alínea b [do art. 5.º, III, da LRF]. Nesse rumo, as ‘despesas de exercícios encerrados’ podem valer-se dos recursos aportados à reserva de contingência, fixada segundo limites ditos na lei de diretrizes orçamentárias”.

Art. 38. Reverte à dotação a importância de despesa anulada no exercício: quando a anulação ocorrer após o encerramento deste considerar-se-á receita do ano em que se efetivar.

SUMÁRIO: 38.1 Anulação de despesas.

38.1 Anulação de despesas

Havendo interesse da Administração Pública, a despesa empenhada poderá ser anulada. O art. 38 da Lei 4.320/1964 trata, justamente, dos procedimentos a serem adotados nessa hipótese. Segundo o dispositivo legal, a diferença de conduta no registro da anulação dependerá do momento em que ela se efetivar: se dentro do exercício ou depois do encerramento do exercício financeiro.

No caso de a despesa ser anulada no mesmo exercício financeiro em que foi empenhada, o valor respectivo retornará à dotação da qual teve origem. Aliás, o art. 16, primeira parte, do Decreto federal 93.872/1986, expressamente dispõe que “revertem à dotação a importância da despesa anulada no exercício, e os correspon dentes recursos financeiros à conta do Tesouro Nacional, caso em que a unidade gestora poderá pleitear a recomposição de seu limite de saques”. Percebe-se que, nessa hipótese, não existem maiores consequências para o controle orçamentário, uma vez que o valor referente à anulação da despesa empenhada simplesmente retornará à dotação originária (dotação que foi utilizada para o próprio empenho da despesa).

Já se a anulação ocorrer após o exercício financeiro no qual teve origem o empenho da despesa, a importância será transferida para o atual orçamento na qualidade de receita. Essa sistemática vem corroborar o regime da gestão financeira descrito no art. 35, I, da Lei 4.320/1964, que estabelece o regime de caixa para as receitas. De fato, embora o valor referente à anulação da despesa não seja propriamente uma receita arrecadada (não obstante originariamente possa ter sido no primeiro exercício da qual principiou), o fato é que a quantia referente ao produto da anulação de despesa pertencerá ao exercício financeiro em que ocorrer essa anulação, considerando-se, para todos os efeitos, como receita desse orçamento.

A má interpretação desse procedimento poderá, contudo, induzir a um aumento fictício de receitas, caso não seja considerada a disponibilidade existente no exercício anterior. Nesse sentido, Jair Cândido da Silva (SILVA, 2007, p. 125-126) exemplifica que é possível observar “ao analisar o balanço orçamentário e financeiro em que ocorreu a baixa de uma obrigação da dívida flutuante, em exercício posterior ao da escrituração da despesa, que se este valor ultrapassar o saldo da disponibilidade classificada no ativo financeiro tem-se o registro de uma receita ilusória. Caso essa receita seja usada como fonte de financiamento para abrir crédito suplementar ou especial, e este vir a ser executado, teoricamente, emergirão no balanço orçamentário e no balanço patrimonial os déficits orçamentário e financeiro, respectivamente”. Conclui o mesmo autor que “o cancelamento das despesas a crédito das receitas, como estabelece o artigo em estudo, deve ater-se aos limites das disponibilidades existentes no balanço do ano anterior, embora o seu teor não tenha contemplado essa máxima” (SILVA, 2007, p. 126).

Outro exemplo de “mascaramento” de receitas é mencionado por J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis (MACHADO JR. e REIS, 2002/2003, p. 100), ao exporem que “o Chefe do Poder Executivo pode mandar empenhar todas as dotações no final do exercício, inscrever os empenhos em Restos a Pagar e anulá-los em fevereiro ou março do exercício seguinte, criando recursos para abertura de créditos adicionais, ficando com um orçamento e mais uma boa fatia do anterior”. Bem por isso, o Manual de Receita Nacional, aprovado pela Portaria Conjunta n. 3, de 14 de outubro de 2008 (publicada no DOU de 16 de outubro de 2008), da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria de Orçamento Federal, em seu item 12 (“Perguntas e Respostas”), esclarece: “3. O cancelamento de Restos a Pagar Não Processados deve ser registrado como receita? O registro do cancelamento de Restos a Pagar Não Processados é feito em contrapartida de Variação Ativa. Trata-se apenas de restabelecimento de saldo de disponibilidade comprometida referente às receitas arrecadadas em exercício anterior”.

Depreende-se, assim, que a segunda parte do art. 38 da Lei 4.320/1964 deve ser interpretada nos moldes descritos na citada Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria de Orçamento Federal, sob pena de entendimento divergente propiciar a geração de receitas fictícias que comprometam o equilíbrio orçamentário.

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não-tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.
§ 1º Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.
§ 2º Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa Não-Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.
§ 3º O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira será convertido ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributários.
§ 4º A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. do Dec.-lei 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Dec.-lei 1.645, de 11 de dezembro de 1978.
§ 5º A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional.

SUMÁRIO: 39.1 Créditos da Fazenda Pública e dívida ativa.

39.1 Créditos da Fazenda Pública e dívida ativa

O art. 39 da Lei 4.320/1964 cuida dos créditos tributários ou não tributários da Fazenda Pública, bem como da Dívida Ativa.

O caput do dispositivo determina que os créditos tributários ou não tributários, recebidos pela Fazenda Pública (federal, estadual e municipal, bem como suas respectivas autarquias), sejam considerados como receitas e catalogados como tal na rubrica orçamentária correspondente, no mesmo exercício financeiro em que ocorreu a arrecadação da mencionada quantia. O procedimento está em consonância com o regime de caixa ou de gerência previsto para as receitas (art. 35, I, da Lei 4.320/1964), de forma que deve ser levado em conta o momento de arrecadação da receita e não a época em que se originou o crédito da Fazenda Pública.

O § 1.º do art. 39 esclarece que os créditos não pagos, após a averiguação de sua liquidez e certeza, serão inscritos na Dívida Ativa, em registro próprio (livro ou ficha contábil) e a receita correspondente será lançada a esse título. Regis Fernandes de Oliveira (OLIVEIRA, 2006, p. 360) define inscrição como o “ato formal de encerramento da apuração da cobrança e de constituição de título executivo que irá legitimar a execução”. De fato, a Lei 6.830, de 22.09.1980 ( Lei de Execução Fiscal), que dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, dispõe em seu art. 2.º, § 3.º, que a inscrição é o “ato de controle administrativo da legalidade” e será realizada “pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito”.

O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá preencher os seguintes requisitos: a) nome do devedor e corresponsáveis, bem como dos respectivos domicílios ou residências quando de conhecimento da autoridade; b) valor da dívida originária e parâmetros para o cálculo da dívida, inclusive no que se refere aos encargos incidentes e atualização monetária; c) demonstração da origem, natureza e fundamento da dívida; d) indicação da data e do número de inscrição no Registro de Dívida Ativa; e) indicação do número do processo administrativo ou do auto de infração, quando o valor da dívida estiver neles contido (art. 2.º, § 5.º, da Lei 6.830/1980). Devidamente inscrita, a Dívida Ativa gozará de presunção relativa (juris tantum) de liquidez e certeza, podendo tal presunção ser ilidida mediante prova inequívoca em contrário (art. 3.º da Lei 6.830/1980).

O § 2.º do art. 39 distingue a Dívida Ativa tributária da não tributária. Como o próprio nome indica, a Dívida Ativa tributária é aquela que tem como origem créditos da Fazenda Pública referentes a tributos, seus respectivos adicionais e multas.

Os demais créditos, ou seja, aqueles que não procedem de tributos, serão inscritos na Dívida Ativa não tributária. A própria lei indica exemplos de créditos dessa natureza: multas de qualquer origem e natureza, salvo as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, créditos referentes a obrigações em moeda estrangeira, créditos de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia. Depreende-se, assim, que referidos créditos podem ter como origem obrigações de natureza legal ou contratual.

Embora o § 2.º do art. 39 faça referência a empréstimos compulsórios e às contribuições legais como créditos sujeitos à Dívida Ativa não tributária, o fato é que hoje não mais existe dúvida de que eles representam tributos e, portanto, devem ser registrados na Dívida Ativa tributária. É que a Lei 4.320 foi sancionada em 1964, período no qual os empréstimos compulsórios e as contribuições não eram considerados tributos. As contribuições sociais (ou especiais), por exemplo, somente se apresentaram com nítida natureza tributária na Emenda Constitucional n. 1, de 17.10.1969.

Para um melhor estudo sobre a evolução das contribuições sociais ou especiais à qualidade de tributos, bem como sobre a classificação quinquipartida dos tributos, ver José Augusto Moreira de Carvalho (CARVALHO, Aspectos gerais e controvertidos das contribuições especiais, p. 59-72).

O § 3.º do art. 39 cuida de regular o procedimento de conversão, para a moeda nacional, do crédito da Fazenda Pública proveniente de moeda estrangeira. De acordo com o dispositivo, a conversão tomará como base o valor da moeda nacional, pela taxa cambial oficial de compra, referente à data da notificação ou intimação do devedor pela autoridade administrativa. Se inexistente a data da intimação ou notificação, a taxa cambial a ser considerada será a do dia da inscrição da Dívida Ativa. De qualquer forma, desde o momento da conversão incidirão atualização monetária e juros de mora, aplicando-se, nesse ponto, as disposições legais pertinentes aos débitos tributários.

Esclarece o § 4.º do art. 39 que a Dívida Ativa é composta não somente do valor inicial do débito com a Fazenda Pública, mas também compreende a importância atinente à atualização monetária, multa, juros de mora e ao encargo de que cuidam o art. 1.º do Decreto-lei 1.025, de 21.10.1969 e o art. 3.º do Decreto-lei 1.645, de 11.12.1978. O mencionado encargo diz respeito a uma taxa de 20% (vinte por cento), que deverá ser paga pelo executado nas execuções fiscais da União; esta quantia substituirá os honorários advocatícios na hipótese de condenação do devedor nos embargos à execução por ele opostos.

Nesse sentido, a Súmula 168 do Tribunal Federal de Recursos (TFR) dispunha: “O encargo de 20% (vinte por cento), do Dec.-lei 1.025, de 1969, é sempre devido nas execuções fiscais da União e substitui, nos embargos, a condenação do devedor em honorários advocatícios”. O art. 3.º, caput, do Decreto-lei 1.645, de 11.12.1978, também preceitua que o encargo “substitui a condenação do devedor em honorários de advogado e o respectivo produto será, sob esse título, recolhido integralmente ao Tesouro Nacional”.

Obtém-se o valor do encargo a partir do montante do débito, aí incluídas as multas, atualização monetária, juros e multa de mora. O percentual será reduzido em 10% (dez por cento), porém, se o débito inscrito na Dívida Ativa da União for pago antes da remessa ao órgão competente para o ajuizamento da execução fiscal (art. 3.º do Decreto-lei 1.569, de 08.08.1977).

O § 5.º do art. 39 indica o órgão responsável pela apuração e inscrição da Dívida Ativa da União: a Procuradoria da Fazenda Nacional. Essa determinação encontra-se reiterada na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980), em seu art. 2.º, § 4.º. Como a deliberação contida no dispositivo diz respeito apenas à União, os demais entes da Federação ficarão livres para eleger o órgão que ficará encarregado pela apuração e inscrição de suas respectivas dívidas ativas.

Por fim, é importante que se diga que a Lei de Responsabilidade Fiscal, diante da necessidade de estabelecer a regularidade e eficiência da gestão fiscal, também se preocupou com o trato que os entes federativos e suas autarquias darão à Dívida Ativa. De fato, o art. 58 da LRF é claro nesse sentido quando dispõe que “a prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições” (grifos inseridos).

De igual forma, as concessões de anistia e de demais benefícios aos devedores deverão ser minuciosamente analisadas pelo ente federado, devendo obedecer ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias (LDO), ficando adstritas, ainda, ao exame do impacto orçamentário-financeiro que elas trarão ao exercício financeiro correspondente e aos dois seguintes. Além disso, o governante deverá demonstrar que os benefícios concedidos não afetarão as metas de resultados fiscais previstas em anexo próprio da LDO ou, então, que as vantagens conferidas aos devedores serão compensadas por meio de aumento de receita (elevação de alíquotas, aumento da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição).

Conforme preceitua o art. 14, caput, incisos I e II, e § 1.º, da LRF.

Percebe-se, assim, que o correto tratamento dirigido à Dívida Ativa será importante para a manutenção do equilíbrio fiscal, principalmente porque representa receita que deverá ser recuperada pela Administração.

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396852/art-34-titulo-iv-do-exercicio-financeiro-orcamentos-publicos-ed-2019