Orçamentos Públicos - Ed. 2019

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Art. 40 - Título V. Dos Créditos Adicionais

Art. 40 - Título V. Dos Créditos Adicionais

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TÍTULO V

DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

Rogério Sandoli de Oliveira

Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

SUMÁRIO: 40.1 Conceito de créditos adicionais – 40.2 Créditos adicionais e a eficiência do planejamento governamental – 40.3 Créditos adicionais e remanejamento, transposição e transferência – 40.4 Referências legais.

40.1 Conceito de créditos adicionais

O orçamento é um instituto que sofreu grande evolução em sua concepção ao longo dos tempos. Antes, considerado mera peça de previsão de receitas e de fixação de despesas, hoje, constitui-se em importantíssimo instrumento de planejamento e de implementação das ações governamentais.

Antes, no chamado orçamento tradicional, toda a atenção era dada ao gasto público, pura e simplesmente. A nova concepção de orçamento-programa valoriza o planejamento governamental, com o estabelecimento de objetivos e metas a serem alcançados durante o exercício financeiro em que vigora.

Essas metas e objetivos a serem perseguidos encontram-se previstos em um rigoroso sistema de planejamento da atuação governamental, composto pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual (art. 165, I, II e III, da CF).

O Plano Plurianual (PPA) estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, para um período de quatro anos (Manual de elaboração: plano plurianual 2008-2011, p. 09).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como objetivo a orientação na elaboração e execução do orçamento anual, podendo dispor também, de várias outras matérias, como alterações na legislação tributária, gastos com pessoal, política fiscal e transferências intergovernamentais.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas que o ente público pretende arrecadar durante o exercício, fixando, ainda, os gastos a serem realizados com tais recursos. A LOA compreende: 7

a) O orçamento fiscal referente aos poderes do ente, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

b) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público; e

c) O orçamento de investimento das empresas em que o ente, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Acerca do tema, consultar o item 22.1.2 supra.

Assim, na Lei Orçamentária Anual, temos a previsão da arrecadação de receitas para fazer frente às despesas nela mesma fixadas, sempre com vistas ao cumprimento das metas estabelecidas e ao atingimento dos objetivos perseguidos.

Esse planejamento, a despeito de ser resultado de rigorosos estudos, não se encontra livre de falhas, da ocorrência de situações não previstas e até mesmo imprevisíveis. Isso devido ao espectro demasiado amplo de bens e serviços prestados pela Administração Pública. Ademais, em vista do interesse público envolvido, tais falhas tornam-se mais difíceis de serem sanadas por conta da rigidez orçamentária.

Assim, necessária a existência de instrumentos que permitam a correção da previsão inicial, da despesa fixada, tornando o orçamento mais flexível e, como consequência, executável.

Um desses instrumentos denomina-se créditos adicionais.

A primeira normatização do instituto data do Império, visto que os créditos adicionais foram previstos, pela primeira vez no ordenamento pátrio, na Lei 589, de 09.09.1850, na qual textualmente consignou-se a suplementação de dotações do Orçamento de 1848-1849 e 1849-1850. 8

Assim, por meio da abertura de créditos adicionais, torna-se possível a alteração da despesa inicialmente prevista no orçamento, criando dotações ou reforçando as já existentes.

40.2 Créditos adicionais e a eficiência do planejamento governamental

A análise do montante de créditos adicionais abertos no exercício demonstra o grau de não correspondência entre planejamento e orçamento. Assim, quanto menor for a abertura de créditos adicionais em determinado exercício, maior a eficiência no planejamento governamental.

A prática do planejamento eficiente e da boa gestão dos recursos públicos certamente levará à utilização cada vez mais excepcional dos créditos adicionais, mormente dos especiais, que, conforme se verá, se prestam à criação de dotações.

40.3 Créditos adicionais e remanejamento, transposição e transferência

Após a edição da Lei 4.320/1964, os créditos adicionais cederam espaço para outros mecanismos de realocação de recursos. Esse entendimento, antes somente adotado na prática, agora está previsto, com foro constitucional, no art. 167, VI.

Inicialmente, cumpre esclarecer que tanto nos casos de abertura de créditos adicionais, quanto nos casos de remanejamentos, transposições e transferências, é necessária autorização legislativa, sendo que no caso específico da abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais, é necessária, ainda, a indicação da fonte de recursos (art. 167, V e VI, da CF).

Eis o posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca da questão, na ADIn 3.652-1/RR, da relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence:

“EMENTA: “(…)

“IV – ADIn: L. est. (RR) 503/05, art. 56, parágrafo único: procedência, em parte, para atribuir interpretação conforme à expressão ‘abertura de novos elementos de despesa’.

“1 – Permitidos a transposição, o remanejamento e a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, desde que mediante prévia autorização legislativa, no caso substantivada no dispositivo impugnado.

“2 – “Abertura de novos elementos de despesa” – necessidade de compatibilização com o disposto no art. 167, II, da Constituição, que veda ‘a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais’” (grifo nosso; STF, Pleno, ADIn 3.652-1/RR, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 16.03.2007, requerente: Governador do Estado de Roraima, requeridos: Governador do Estado de Roraima e Assembleia Legislativa do Estado de Roraima).

Em outra ADIn, 1.716-0/DF, também da relatoria do Min. Sepúlveda Pertence, foi consignado o seguinte voto:

“Voto do Min. relator Sepúlveda Pertence: “(…)

“Parece manifesto que ao se destinar, já quase ao fim do exercício financeiro em curso, a uma só despesa – a amortização da dívida pública federal – disponibilidades financeiras existentes ou esperadas, não apenas da União – incluídas as dos seus fundos especiais – mas também as de autarquias e fundações públicas –, a MP 1.600 efetivamente alterou o que a respeito se previra no orçamento fiscal e no da seguridade social: o que implicou – sem a prévia autorização legislativa, a qual a sujeita o art. 167, VI, CF –, ‘a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro” (grifo no original; STF, Pleno, ADIn 1.716-0/ DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 27.03.1998, requerente: Partido Democrático Trabalhista, requerido: Presidente da República).

No que toca à diferenciação entre remanejamentos, transposições e transferências, esta se encontra no nível em que as realocações financeiras ocorrem, se no mesmo órgão, programa de trabalho ou categoria econômica: (MACHADO JR., 2002, p. 108; FURTADO, Créditos adicionais versus transposição, remanejamento ou transferência de recursos, < https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/578/640 >, acesso em 22.10.2018).

Remanejamentos: São feitos de um órgão para outro. Como exemplo, podemos citar uma reforma administrativa, em que uma Secretaria é extinta, e seus recursos são remanejados para a Secretaria que recebeu suas atribuições.

Conceituam-se órgãos, na lição de Hely Lopes Meirelles, 9 como centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.

Transposições: São realocações no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão. Exemplo: A decisão de deixar de se ampliar as instalações da Secretaria de Educação, realocando os recursos para a construção de uma creche.

Programas de trabalho são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual (art. 2.º, a, da Portaria MOG 42, de 14.04.1999).

Transferências: São realocações de recursos entre as categorias econômicas de despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho. Ex: Deixar de alocar recursos para manutenção das instalações de uma escola, para a compra de computadores para o setor administrativo dessa mesma escola.

A divisão por categorias econômicas da despesa pública a classifica em correntes ou de capital. Assim, as realocações, nestes casos, não podem ser feitas entre as de mesmo tipo.

40.4 Referências legais

A matéria encontra-se disciplinada pela CF/1988, em seus arts. 165 a 169, bem como pela Lei 4.320/1964, ora comentada.

É tratada, com mais minúcia, inclusive procedimentalmente, em legislações especiais de cada ente federativo, na esfera de suas competências, por meio de legislação de caráter temporário. Como exemplo, podemos citar:

Na esfera federal, disciplinam a matéria:

– Lei 13.249, de 13.01.2016, Plano Plurianual para o período 2016-2019.

– Lei 13.707, de 14.08.2018, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019.

– Lei 13.587, de 02.01.2018, Orçamento de 2018. O Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2019 encontra-se tramitando na Câmara dos Deputados sob n. 27/2018.

– Portaria 485 da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 15.01.2018, que estabelece procedimentos a serem observados na reabertura de créditos especiais e extraordinários, no âmbito dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, no exercício de 2018.

– Portaria 487 da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 15.01.2018, que estabelece procedimentos a serem observados pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Ministério Público da União e pela Defensoria Pública da União na abertura, por atos próprios, de créditos autorizados na Lei Orçamentária de 2018, e dá outras providências.

– Portaria 1.428, da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 05.02.2018, que estabelece procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, no exercício de 2018, e dá outras providências.

– Portaria 1.472, da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 06.02.2018, que institui procedimentos para solicitação de alteração nas estimativas de arrecadação das receitas orçamentárias da União referentes ao exercício de 2018 e à elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2019.

Na esfera estadual, em São Paulo:

– Lei 16.082, de 28.12.2015, Plano Plurianual para o período 2016-2019.

– Lei 16.511, de 27.07.2017, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018. O projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019 tramita na Assembleia Legislativa paulista sob n. 273, de 2018.

– Lei 16.646, de 11.01.2018, Orçamento de 2018. O Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2019 encontra-se tramitando na Assembleia Legislativa paulista sob n. 615, de 2018.

– Decreto 63.152, de 16.01.2018, que estabelece normas para a execução orçamentária e financeira do exercício de 2018 e dá providências correlatas.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

SUMÁRIO: 41.1 Espécie de créditos adicionais – 41.2 Créditos adicionais suplementares – 41.3 Créditos adicionais especiais – 41.4 Créditos adicionais extraordinários.

41.1 Espécie de créditos adicionais

Conforme se vê do comentário ao art. 40 acima, torna-se possível a alteração da despesa inicialmente prevista no orçamento por meio da abertura de crédito adicional, visando a criação de dotações ou o reforço das já existentes.

Assim, vemos que pela própria conceituação legal, o crédito adicional possui diferentes espécies, de acordo com o fim a que sua abertura se destina.

41.2 Créditos adicionais suplementares

Os créditos adicionais suplementares são os destinados a reforço de dotação orçamentária.

Assim, havendo uma dotação que, no decorrer da execução orçamentária, se revelou insuficiente para fazer frente às despesas, necessária sua suplementação.

Essa insuficiência de recursos pode se dar por uma falha na previsão inicial, por ter havido aumento dos custos, ou mesmo por esta dotação ter sido anulada ou reduzida, para se suplementar uma outra dotação orçamentária.

Assim, suponhamos haver em um Município, dotação específica para a aquisição de hortifrutigranjeiros para a merenda das suas escolas. Ao longo da execução orçamentária, a previsão inicial se revelou insuficiente, tendo em vista eventual aumento de preços, além do que se poderia esperar, por conta de crise de abastecimento no setor e decorrente da entressafra de alguns produtos. A dotação deverá, então, ser suplementada a fim de fazer frente às despesas.

41.3 Créditos adicionais especiais

A abertura de créditos adicionais especiais atende à necessidade da Administração de se cobrir despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.

Assim, suponhamos que, em decorrência de um Termo de Ajustamento de Conduta, firmado com o Ministério Público, determinado Município se comprometa a recuperar a mata ciliar de um rio, em virtude da degradação ambiental causada por uma obra pública. Supondo ainda que não haja previsão orçamentária para tal despesa, deverá ser aberto crédito adicional especial.

A abertura de crédito adicional especial criará dotação para a consecução do fim proposto, com recursos suficientes para a cobertura das despesas com tal atividade.

41.4 Créditos adicionais extraordinários

Aqui, a abertura de créditos adicionais se admite, unicamente, para a cobertura de despesas imprevisíveis e urgentes, assim consideradas aquelas decorrentes de guerra, calamidade pública ou comoção interna.

Podemos definir guerra como sendo o estado de beligerância, a luta armada entre dois Estados.

Por outro lado, a comoção interna ou intestina se caracteriza pela ocorrência de situações de extrema gravidade, perturbadoras da ordem pública, a ponto de afetar a estabilidade institucional e a segurança do Estado.

Já o estado de calamidade pública se caracteriza pelo reconhecimento pelo Poder Público de situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que implicam o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido, na definição dada pelo inciso IV do art. 2.º do Decreto 7.257, de 04.08.2010 (regulamenta a Medida Provisória 494, de 2 de julho de 2010, convertida na Lei 12.340, de 1º de dezembro de 2010, alterada substancialmente pela Lei 12.983, de 02 de junho de 2014, que dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil; e dá outras providências).

Portanto, não se vislumbra qualquer hipótese de abertura de créditos adicionais extraordinários, que não para a cobertura de despesas originadas de fatos imprevisíveis.

Trata-se de direito excepcional que, pelas regras da hermenêutica jurídica, deve ser interpretado restritivamente.

Frise-se que a imprevisibilidade deve ser absoluta. Assim, não basta a mera falha na previsão. Necessário que os acontecimentos que ensejam a abertura de créditos adicionais extraordinários, estejam além de qualquer possibilidade de previsão.

Este o entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto à matéria: “EMENTA: Constitucional. Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória n. 402, de 23 de novembro de 2007, convertida na Lei 11.656, de 16 de abril de 2008. Abertura de crédito extraordinário. Ausência dos requisitos constitucionais da imprevisibilidade e da urgência ( § 3.º do art. 167 da CF), concomitantemente. 1. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADIn 4.048-MC.

2. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do exercício financeiro subsequente ( § 2.º do art. 167 da CF). 3. A conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação direta de inconstitucionalidade. 4. A abertura de crédito extraordinário para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o § 3.º do art. 167 da Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida” (STF, Pleno, MC na ADIn 4.049-9/DF, rel. Min. Ayres Britto, DJE 08.05.2009, requerente: Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, requerido: Presidente da República).

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

SUMÁRIO: 42.1 A competência legislativa – 42.2 Margem de remanejamento.

42.1 A competência legislativa

Conforme expresso mandamento constitucional, constante do art. 167, V e VI, os créditos suplementares e especiais só podem ser abertos com prévia autorização legislativa, havendo necessidade, ainda, da indicação dos recursos correspondentes.

Sendo o orçamento uma lei, e os créditos adicionais, mecanismos de correção da previsão inicial, ou seja, mecanismos que alteram a lei orçamentária, nada mais lógico que a abertura de créditos adicionais seja feita por meio de prévia autorização legislativa.

De outro lado, após tal autorização, os créditos adicionais serão abertos por decreto do Executivo, conforme sua conveniência, pois somente a ele cabe executar o Orçamento.

A Constituição Federal, portanto, vem recepcionar o art. 42 da Lei 4.320/1964, no tocante à matéria.

Ve-se que a prévia autorização legislativa e a indicação dos recursos correspondentes só são exigidos para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, excluindo-se, portanto, da exigência, os créditos adicionais extraordinários.

Isso é de claro entendimento, visto os créditos adicionais extraordinários se prestarem ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, conforme inteligência do art. 41, III, e art. 167, § 3.º, da Constituição Federal.

Sendo, portanto, tais despesas imprevisíveis e urgentes, não seria razoável se exigir a prévia autorização legislativa, tampouco a indicação de recursos.

O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou acerca da necessária autorização legislativa:

“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Resolução editada pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que alterou os percentuais de destinação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registros (Resolução 196/2005). 3. Ato administrativo com caráter genérico e abstrato. Possibilidade de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 4. Supressão de parcela destinada ao Poder Executivo, que passaria a ser destinada ao Poder Judiciário. 5. Não configurada violação ao art. 98, § 2.º, da Constituição Federal (com a redação dada pela Emenda Constitucional 45/2004), uma vez que o referido dispositivo constitucional inclui tanto as custas e emolumentos oriundos de atividade notarial e de registro (art. 236, § 2.º, CF/1988), quanto os emolumentos judiciais propriamente ditos. 6. Caracterizada a violação dos arts. 167, VI, e 168 da Constituição Federal, pois a norma impugnada autoriza o remanejamento do Poder Executivo para o Poder Judiciário sem prévia autorização legislativa. Inconstitucionalidade formal. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (STF, Pleno, ADIn 3.401-4/SP, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 23.02.2007, requerente: Governador do Estado de São Paulo, requerido: Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo).

Em seu voto, o então relator, Min. Gilmar Mendes, assim leciona:

“Trata-se de dispositivo inserido na seção dos orçamentos, que se justifica por tornar mais rígido o controle da execução orçamentária. As programações orçamentárias são projetadas pelo Poder Executivo e aprovadas pelo Poder Legislativo, de modo que a lei orçamentária retrata um projeto que, em tese, está exteriorizando a vontade da sociedade, representada pelos legisladores.

“A mudança de programação em sentido contrário àquilo que foi aprovado na lei orçamentária teria como consequência a negação de força normativa a este diploma, dando-lhe a condição de ‘singela sugestão de literatura jurídica, sem quaisquer outras funções que não de mero aconselhamento ao Executivo’ (Ives Gandra Martins, Celso Ribeiro Bastos. Comentários à Constituição do Brasil, 6.º vol., tomo II, arts. 157-169, São Paulo, Saraiva, p. 384). (…)” (grifo no original).

Por sua vez, o Tribunal de Contas da União tem assentado o entendimento de que a realização de despesa, sem prévia autorização legislativa, sem a existência de lastro financeiro, ou mesmo quando onerada dotação imprópria, caracteriza grave infração à norma legal, ensejando a aplicação de multa ao ordenador da despesa:

“(…) 12. Impõe ser ressaltado que a utilização de dotações orçamentárias em desacordo com as respectivas leis orçamentárias anuais contraria o inciso VI do art. 167 da Constituição Federal, que proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. De igual modo, o Decreto-lei n. 200/1967 refuta tal conduta ao determinar em seu art. 73 que ‘nenhuma despesa poderá ser realizada sem a existência de crédito que comporte ou quando imputada a dotação imprópria, vedada expressamente qualquer atribuição de fornecimento ou prestação de serviços cujo custo exceda os limites previamente fixados em lei’.

“13. Verifico, portanto, que admitir como regular esse procedimento, ou seja, utilização de crédito orçamentário impróprio com vistas à execução de obra vedada expressamente pela norma legal que fixou as diretrizes orçamentárias do exercício de 1998, seria negar validade e legitimidade aos princípios norteadores do orçamento anual, fazendo do mesmo uma mera peça de ficção, com prejuízo direto à transparência do processo e do controle da despesa pública.

“14. Nesse contexto, permito-me reproduzir trecho do Voto proferido pelo eminente Ministro Carlos Átila Álvares da Silva no exame do TC-550.173/96-0, relativo à auditoria realizada no TRT da 9.ª Região, no sentido de que ‘este preceito orçamentário (realização de despesa com a existência do respectivo crédito orçamentário) constitui peça basilar no ordenamento administrativo-financeiro das instituições públicas, e sua inobservância não pode ser admitida, sem fortíssimas razões de excepcionalidade ou força maior, sob pena de transformar a programação orçamentária em peça de ficção, e de introduzir-se o caos na Gestão das finanças públicas. Configura-se, assim, “a grave infração à norma legal”, capitulada na alínea b do item III do art. 16 da Lei n. 8.443/1992, ensejando dessa maneira o julgamento dessas contas pela irregularidade, com aplicação da multa prevista no parágrafo único do art. 19 da mesma lei’ (Acórdão n. 518/98-TCU-1.ª Câmara, Ata n. 43/1998)” (TCU, 2.ª Câmara, Tomada de Contas 5.318/1999-8, rel. Min. Valmir Campelo, j. 18.04.2000, entidade: Delegacia Regional do Trabalho no Estado do Mato Grosso do Sul).

Por fim, frise-se uma vez mais que a autorização para abertura de créditos adicionais se dá pelo Legislativo, por meio de lei específica, enquanto que a abertura propriamente dita de tais créditos se dá pelo Executivo, por decreto, vez que compete a este último autorizar, criar ou aumentar a despesa pública, no exato entendimento dos arts. 84, XXIII, 165 e 166 da Constituição Federal.

42.2 Margem de remanejamento

As leis orçamentárias já costumam conter uma autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares até determinado limite. Essa autorização, conhecida como margem de remanejamento, está prevista na Lei 4.320/1964, em seu art. 7.º, I, bem como na Constituição Federal, em seu art. 165, § 8.º.

Assim, no início da execução orçamentária, o Executivo poderia suplementar dotações por meio de decretos, com amparo na autorização legislativa já constante do próprio orçamento. Atingido o limite imposto por este Orçamento, torna-se necessária autorização legislativa específica para cada abertura de crédito adicional suplementar.

Tais autorizações podem ser vistas no art. 4.º da Lei Orçamentária Anual da União para 2018 (Lei 13.587/2018) e no art. 9.º da Lei Orçamentária Anual do Estado de São Paulo para 2018 (Lei estadual 16.646/2018).

Note-se que tais leis detalham com rigor os limites para abertura de créditos suplementares, o que não ocorre, normalmente, nos municípios de menor porte.

Municípios maiores, como Bauru, pormenorizam tais limites, conforme se vê da Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2018 (Lei Municipal 7.007, de 11.12.2017). 10

Municípios menores, como é o caso de Ribeirão Pires, por exemplo, deixam uma maior margem de remanejamento, na medida em que não impõem condições específicas para tal, conforme se vê no art. 9.º da Lei Orçamentária Anual para 2014 (Lei Municipal 5.793, de 20.12.2013). 11 Assim, note-se que, ao contrário do que ocorre nas esferas federal e estadual, ou em Municípios maiores, o limite aqui é global, possibilitando ao Executivo amplo espectro de ação na alteração de seu orçamento.

Isso é medida salutar, desde que não seja utilizada de forma abusiva, pois torna o orçamento mais flexível, “mais executável”, como se disse nos comentários ao art. 40.

Ocorre que a autorização dada na lei orçamentária, em limites muito elevados, constitui-se em verdadeira “carta branca” ao Executivo, que poderá alterar o orçamento, no decorrer de sua execução, da forma como lhe convier, sem a necessária autorização legislativa específica, visto já havê-la na lei respectiva.

Em muitos municípios se admite a abertura de créditos suplementares até o limite de cinquenta por cento da despesa fixada. Tal limite é muito alto, considerandose que grande parte da despesa já tem destinação certa, por expressa vinculação constitucional (saúde e educação, por exemplo), não sendo passível de alterações.

Assim, o limite de cinquenta por cento de toda a despesa fixada é utilizado somente no remanejamento de recursos não vinculados, aumentando, assim, proporcionalmente e sobremaneira, esse limite estabelecido.

Em muitos outros Municípios, ainda, os reajustes para pagamento de precatórios, dívidas, despesas com pessoal e investimentos não são computados no percentual da margem de remanejamento.

Para ilustrar como essa margem de remanejamento pode ser utilizada como arma política, citamos a lição de João Sette Whitaker Ferreira: 12

“O grande problema é que o Legislativo tem o poder de definir a chamada “margem de remanejamento”. Assim, pode definir que o Prefeito (no caso municipal, por exemplo) pode “remanejar” livremente certa porcentagem do orçamento, reaplicando recursos inicialmente previstos para uma área para outra que mais lhe interesse. Quando os vereadores (ainda no exemplo do município) querem “atar” as mãos do Prefeito, dão uma margem de remanejamento mínima. Quando o Prefeito tem maioria na Câmara, consegue que esta lhe dê uma margem de remanejamento enorme. Vejamos alguns exemplos: a prefeita de São Paulo Luiza Erundina, que não tinha maioria na Câmara, teve uma margem de remanejamento de apenas 1% do orçamento. Já Paulo Maluf, seu sucessor, que tinha maioria, pôde remanejar 20% do orçamento (o que no caso de SP chega a quase 2 bilhões de dólares, uma quantia bastante razoável). Orestes Quércia, então governador do Estado de SP, podia remanejar 40% do orçamento. Em compensação, o prefeito Luca, de São Vicente, teve uma margem de remanejamento de… 0%! No Vale do Paraíba, a cidade de Pindamonhangaba chegou a ter uma margem de remanejamento de 100% em meados dos anos 90!”

No exercício de 2013, podemos citar dois exemplos opostos de como a margem de remanejamento é definida:

Em São Caetano do Sul, rico município do Grande ABC, no Estado de São Paulo, o Chefe do Executivo tem uma margem de remanejamento de cem por cento da despesa fixada (Lei Municipal 5.106, de 28.11.2012), enquanto em Taubaté, esse limite é de cinco por cento (Lei Municipal 4.744, de 02.01.2013).

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I - o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadação;
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei;
IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
§ 2º Entende-se por superavit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
§ 4º Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

SUMÁRIO: 43.1 Existência de recursos e necessidade de prévia justificativa – 43.2 Recursos – 43.3 Superávit financeiro: 43.3.1 Ativo financeiro; 43.3.2 Passivo financeiro – 43.4 Excesso de arrecadação – 43.5 Anulação de despesas – 43.6 Operações de crédito – 43.7 Reserva de contingência – 43.8 Recursos sem despesas correspondentes, em virtude de veto, emenda ou rejeição da proposta orçamentária.

43.1 Existência de recursos e necessidade de prévia justificativa

O caput deste artigo determina que, para se abrir créditos adicionais suplementares e especiais, a lei autorizadora deverá indicar os recursos disponíveis, que farão frente às despesas.

Não se admite a abertura de créditos adicionais sem que haja os recursos financeiros necessários.

Ademais, a abertura desses créditos deverá ser precedida de ampla e pormenorizada justificativa, que informe com clareza de detalhes, a necessidade de se utilizar desse instrumento.

Esses requisitos foram reproduzidos na CF/1988, em seu art. 167, V.

43.2 Recursos

Os incisos do § 1.º deste artigo relacionam o que se consideram recursos, para fins de abertura dos créditos adicionais.

O superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior e os provenientes de excesso de arrecadação constituem as duas primeiras fontes citadas pela lei, cujos conceitos serão expostos abaixo.

Outra fonte de recurso para a abertura de créditos adicionais é a anulação, total ou parcial de dotações ou créditos adicionais abertos, transferindo esses recursos anulados para a dotação que se pretende suplementar ou criar.

Por fim, uma última fonte de recursos seria o montante obtido, no exercício, de recursos oriundos de operações de crédito autorizadas, decorrentes de contratos de empréstimo ou de títulos de longo prazo.

Além das hipóteses trazidas nos incisos do § 1.º do art. 43 da lei em comento, temos ainda duas fontes de recursos que poderão ser utilizadas para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais. Trata-se dos recursos da reserva de contingência, prevista no art. 91 do Decreto-lei 200/1967, com suas posteriores alterações, e os recursos sem despesas correspondentes, provenientes de veto, emenda ou rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual, conforme previsão do § 8.º do art. 166 da Constituição Federal.

Note-se que essas fontes de recursos somente assim poderão ser consideradas, caso não estejam comprometidos, ou seja, caso não sejam destinados a atender a despesas obrigatórias, em virtude de lei, convênios ou contratos.

43.3 Superávit financeiro

O § 2.º deste artigo define o superávit financeiro como sendo a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.

Acrescem-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas. No caso dos créditos adicionais transferidos, só devem ser levados em conta aqueles abertos nos últimos quatro meses do exercício.

O ativo financeiro, na inteligência do § 1.º do art. 105 da Lei 4.320/1964, compreenderá os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários. Já o § 3.º do mesmo artigo define passivo financeiro como compreendendo os compromissos exigíveis cujo pagamento independa de autorização orçamentária.

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF 2, de 22.12.2016 e pela Portaria STN 840, de 21.12.2016, esclarece que o superávit é saldo financeiro e não de nova receita a ser registrada. 13

43.3.1 Ativo financeiro

Segundo Heraldo da Costa Reis, tais dispositivos legais não definem satisfatoriamente os dois institutos, lecionando que o ativo financeiro são os valores oriundos das atividades da organização, direitos líquidos e certos sobre recebíveis e valores pertencentes a terceiros, pelos quais a entidade é fiel depositária. 14

O § 1.º do art. 105 da Lei 4.320/1964 determina que o ativo financeiro compreenda os créditos e os valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários.

Portanto, excluem-se do ativo financeiro todos os bens e direitos que necessitam de autorização orçamentária para suas realizações.

Isso porque, sendo o ativo financeiro utilizado para o cálculo do superávit financeiro e, via de consequência, para a abertura de créditos adicionais, os valores a serem considerados deverão ter liquidez e certeza.

43.3.2 Passivo financeiro

Segundo Heraldo da Costa Reis, o passivo financeiro é constituído de capitais de terceiros que financiam o caixa da entidade e, por consequência, as atividades da organização, de valores pertencentes a terceiros, de empréstimos por antecipação da receita, e, até mesmo, de valores recebidos por antecipação de entidades com as quais se mantém convênios, e que se convertem em receitas. 15

O § 3.º do art. 105 da Lei 4.320/1964 definiu como passivo financeiro os compromissos exigíveis, cujo pagamento independa de autorização orçamentária.

Note-se que não mais podemos nos referir à dívida fundada, constante no texto da lei, vez que o conceito estabelecido pelo art. 98 diz ser ela constituída de compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou financeiro decorrentes de obras e serviços públicos.

Conforme se vê no item 92.1, abaixo, com o advento da LRF o prazo de exigibilidade deixa de ser critério determinante para a definição do instituto, passando a ser a necessidade de autorização orçamentária para o pagamento, o critério de definição.

Assim, o § 1.º do art. 115 do Decreto 93.872, de 23.12.1986, diz ser a dívida flutuante que compreende os compromissos exigíveis, cujo pagamento independe de autorização orçamentária.

Os elementos do passivo para serem liquidados ou pagos, independentemente de autorização orçamentária, são os relacionados nas alíneas do parágrafo citado, quais sejam:

a) os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;

b) os serviços da dívida;

c) os depósitos, inclusive consignações em folha;

d) as operações de crédito por antecipação de receita;

e) o papel-moeda ou moeda fiduciária.

43.4 Excesso de arrecadação

Entende-se por excesso de arrecadação, o saldo positivo das diferenças acumuladas, mês a mês, entre a receita prevista e a efetivamente arrecadada, considerandose, ainda, a tendência do exercício.

Como se vê, no superávit financeiro leva-se em conta o ativo e o passivo financeiro apurados no balanço patrimonial do exercício anterior. No excesso de arrecadação, leva-se em conta a receita prevista e a efetivamente arrecadada, mês a mês, durante o exercício.

Com relação à “tendência do exercício”, não há critério legal para a previsão de como se comportará a arrecadação do ente durante o exercício, mas há diversas metodologias que podem ser aplicadas.

O que importa é que deve haver rigoroso controle e acompanhamento dessa previsão, bem como da efetiva arrecadação, a fim de se evitar a ruinosa situação de se abrir créditos adicionais baseados em expectativa de arrecadação que, de fato, não venham a se concretizar.

Apurado o excesso de arrecadação, dele deverão ser subtraídos os créditos extraordinários abertos no exercício (§ 4.º), vez que estes dispensam a existência da correspondente fonte de recursos.

43.5 Anulação de despesas

A anulação dos créditos orçamentários poderá ser solicitada pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei, com relação aos projetos que não pretenda executar durante o exercício.

Essa prerrogativa encontra amparo no art. 88 desta Lei.

Anulados os créditos orçamentários, devem eles ser remanejados para utilização em outras dotações, pois do contrário, estariam fora do orçamento, impedindo sua utilização.

43.6 Operações de crédito

Trata-se aqui das diversas formas de captação de recursos destinados a cobrir déficits orçamentários ou a financiar empreendimentos públicos.

Tal se pode dar por meio de contratação de empréstimos ou de emissão de títulos públicos.

A emissão de títulos públicos é uma forma de captação de recursos para financiar as atividades do governo e, assim, como os empréstimos e financiamentos obtidos pelo ente público, devem ser classificados como operações de crédito.

O § 8.º, in fine, do art. 165 da CF/1988 dispõe:

“§ 8.º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”

Assim, verifica-se que a própria Lei Orçamentária Anual tem legitimidade para autorizar contratações de operações de crédito.

Porém, segundo entendimento firmado no Superior Tribunal de Justiça, há a necessidade de aprovação, caso a caso, das operações de crédito por antecipação de receita:

“Administrativo. Recurso especial. Empréstimo bancário. Antecipação de receita. Exigência de autorização legislativa específica. Descumprimento. Improbidade.

“1. O acórdão manteve a condenação de Prefeito Municipal por improbidade administrativa, por entender necessário procedimento licitatório, bem como autorização legislativa específica para a contratação de empréstimos bancários por antecipação de receita.

“2. Embora seja dispensável, na hipótese, o procedimento licitatório para a realização de operação bancária, já que realizada antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, subsiste o acórdão ao reconhecer a irregularidade das operações de empréstimo sem autorização do Legislativo Municipal.

“3. A lei do orçamento anual (ato-regra) pode autorizar, genericamente, as operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, § 8.º), o que não afasta a necessidade de aprovação, em cada caso, por ato legislativo de inferior hierarquia (ato-condição).

“4. Assim, para as operações de crédito por antecipação de receita não basta a autorização genérica contida na lei orçamentária, sendo indispensável autorização específica em cada operação. A inobservância de tal formalidade, ainda que não implique em enriquecimento ilícito do recorrente ou prejuízo para o erário municipal, caracteriza ato de improbidade, nos termos do art. 11 da Lei 8.429/1992, à míngua de observância dos preceitos genéricos que informam a administração pública, inclusive a rigorosa observância do princípio da legalidade.

“5. Recurso especial improvido” (STJ, 1.ª Turma, REsp 410.414/SP , rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ 22.09.2008, requerente: M. B., requerido: Ministério Público do Estado de São Paulo). 16

Nesse acórdão, cita-se o excerto do voto do relator do acórdão recorrido: “(…) 2.6 O Decreto-lei 201/1967 define como crime de responsabilidade o ato de contrair empréstimo sem autorização da Câmara ou em desacordo com a lei (art. 1.º, VIII). A Lei 8.429/1992 considera ato de improbidade administrativa ‘realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares’ (art. 10, VI). Dessa forma, para os efeitos da responsabilização do Prefeito por improbidade administrativa, é desnecessário discutir-se a fundo se a autorização para a realização de operação de crédito por antecipação da receita, constante, genericamente, na lei orçamentária (art. 165, § 8.º, CF), é ou não suficiente para afastar a imputação. Com efeito, de um lado tais operações acabaram por se tornar rotineiras a ponto de merecerem atenção especial das normas para elaboração do orçamento (art. 7.º, II, §§ 2.º e 3.º, Lei 4.320/1964), dando a impressão da suficiência daquela autorização; por outro lado, houve uma maior concentração no controle do montante das dívidas públicas, inclusive aquelas decorrentes dessas operações de crédito, a cargo do Senado Federal (art. 52, VII, CF), compensando-se, assim, eventual descontrole decorrente da autorização legislativa genérica. Daí a razão da Resolução 69 de 1995 estabelecer as formalidades para ser obtida a autorização para a realização de operação de crédito por antecipação da receita (art. 14). Assim, constitui ato de improbidade realizar operação de crédito por antecipação da receita sem a autorização do Senado Federal pois definida uma infringência à norma regulamentar” (TJSP, 3.ª Câm.Dir.Públ., Ap. 994.00.003744-9, rel. Des. Laerte Sampaio, apelante: M. B., apelado: Ministério Público).

Por outro lado, constitui competência privativa do Senado Federal, segundo disposições dos incisos VII e VIII do art. 52 da CF/1988 dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal.

A CF/1988, ainda, nos incisos III e IV de seu art. 167, veda a realização de operações de créditos que excedam ao montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta, bem como a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste artigo.

Essas operações de crédito são normatizadas, no âmbito da competência do Senado Federal, pela Resolução (RSF) 40/2001, que dispõe sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e do Município e pela RSF 43/2001, que dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos mesmos entes, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização.

43.7 Reserva de contingência

A “reserva de contingência” pode ser definida como a dotação global não especificamente destinada a órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica utilizada para a abertura de créditos adicionais, visando ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

O instituto foi previsto, pela primeira vez em nosso ordenamento, pelo Decretolei 200, de 25.02.1967, sofrendo alterações posteriores pelo Decreto-lei 900, de 29.09.1969 e pelo Decreto-lei 1.763, de 16.01.1980.

Em princípio, dispunha o art. 91 do Decreto-lei 200/1967 que o orçamento incluiria verba global, constituindo um “Fundo de Reserva Orçamentária”, a fim de que seus recursos fossem destinados ao atendimento indispensável de encargos legais ou a necessidade imperiosa de serviço, quando suas dotações iniciais se revelassem deficientes. Portanto, tratava-se da hipótese de suplementação de dotação para fazer frente às necessidades especificamente explicitadas no dispositivo.

Com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-lei 900/1969, o dispositivo em comento passou a denominar referida dotação como “reserva de contingência”, ampliando as hipóteses de sua utilização, ao permitir que seus recursos fossem utilizados para abertura de créditos suplementares, quando se evidenciassem insuficientes, durante o exercício, as dotações orçamentárias constantes do orçamento anual.

Sobreveio nova alteração pelo Decreto-lei 1.763/1980, passando o art. 91 do Decreto-lei 200/1967, a vigorar com seu texto atual:

“Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais”.

Vemos que a alteração que lhe deu o texto atual ampliou ainda mais as hipóteses de sua aplicação, passando a reserva de contingência a ser utilizada para a abertura de qualquer tipo de crédito adicional, seja ele suplementar, especial ou extraordinário.

Assim, com a primeira alteração, deixou-se de exigir que as dotações suplementadas fosse aquelas afetas à “encargos legais” ou à “necessidade imperiosa de serviço”, permitindo-se a suplementação de qualquer dotação orçamentária. Com a segunda alteração, definindo o texto atualmente em vigor, permitiu-se não só a suplementação de dotações, mas ainda a sua criação, bem como o atendimento a despesas imprevisíveis e urgentes, assim consideradas aquelas decorrentes de guerra, calamidade pública ou comoção interna.

Inobstante o texto em vigor, o artigo em questão acabou limitado pelo inciso III do art. 5.º da Lei Complementar 101, de 04.05.2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF).

Por meio desse dispositivo, a LRF estabelece que o projeto de lei orçamentária anual deverá conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. Tal reserva será destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

A Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 04.05.2001, trata da matéria e seu art. 8.º consolida todo esse entendimento, ao dispor que a reserva de contingência é fonte para abertura de créditos adicionais e visa o atendimento ao disposto no art. 5.º, III, da LRF.

Estabelece, ainda, que a reserva de contingência será identificada, nos orçamentos de todas as esferas de governo, pelo código 99.999.9999.XXXX.XXXX e 99.997.9999.XXXX.XXXX, no que se refere à sua função programática, onde o X representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento. O parágrafo único do referido artigo determina, ainda, que as reservas referidas no caput serão identificadas, quanto à natureza da despesa, pelo código 9.9.99.99.99 Tal disposição é confirmada pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF 2, de 22.12.2016 e pela Portaria STN 840, de 21.12.2016, que aprova a Parte I – Procedimentos Contábeis Orçamentários da 7ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP). 17

Por fim, a reserva de contingência vem assim prevista na LDO da União, para o exercício de 2010:

“Art. 13. A Reserva de Contingência, observado o inciso III do art. 5.º da Lei Complementar n. 101, de 2000, será constituída, exclusivamente, de recursos do Orçamento Fiscal, equivalendo, no Projeto de Lei Orçamentária de 2010 a, no mínimo, 2% (dois por cento) da receita corrente líquida e na Lei a 1% (um por cento), sendo pelo menos metade da Reserva, no Projeto de Lei, considerada como despesa primária para efeito de apuração do resultado fiscal”. Já a LDO paulista, assim disciplina a reserva de contingência:

“Art. 19. A proposta orçamentária conterá reserva de contingência, constituída, exclusivamente, com recursos do orçamento fiscal, em montante equivalente a, no máximo, 0,05% (cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida”.

43.8 Recursos sem despesas correspondentes, em virtude de veto, emenda ou rejeição da proposta orçamentária

Havendo veto, emenda ou rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual, os recursos destinados acabam por ficar sem as correspondentes despesas, ou seja, deixam de integrar o Orçamento.

Inicialmente, necessária a definição do que seria veto, emenda e rejeição:

Veto: Dispõe o § 1.º do art. 66 da CF/1988 que, se o Presidente da República considerar o projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, poderá vetá-lo total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

Quando do veto, o Chefe do Executivo deve analisar forma e mérito do projeto de lei, sendo a primeira prejudicial à segunda. Temos a constitucionalidade como aspecto formal, considerada, assim, como preliminar para o conhecimento do mérito. Sendo constitucional, o projeto de lei passa pela análise de seu aspecto material, qual seja, o mérito, que está adstrito à aferição do seu atendimento ao interesse público.

Em virtude dessa análise, o veto deve ser sempre motivado, tendo em vista que as razões que levaram ao veto devem ser expressas e fundamentadas, deixando claro se a discordância quanto ao projeto de lei se refere à sua inconstitucionalidade, à falta de interesse público ou a ambos. O veto poderá ser total, ou seja, abarcar todo o projeto de lei, ou parcial, devendo abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea, nos termos do § 2.º do art. 66 da Constituição Federal.

Interessante a origem do instituto do veto parcial, que surgiu ante a necessidade de se coibir as chamadas “caudas” ou “riders”, que nada mais são do que a inclusão, em um projeto de lei, de uma norma totalmente desvinculada de seu objeto, com o único propósito de que ela seja aprovada, o que não ocorreria se ela fosse apresentada autonomamente. Isso porque, inexistindo a figura do veto parcial, ao Chefe do Executivo restava unicamente vetar totalmente o projeto de lei. Para que tal projeto pudesse vingar, a única forma era sua sanção, ainda que com dispositivos indesejáveis.

Tal artifício era utilizado, sobretudo, nos projetos de lei orçamentária, daí as conhecidas expressões “caudas orçamentárias” e “orçamentos rabilongos”, que teve fim com a adoção do princípio da exclusividade, hoje previsto em nosso ordenamento no § 8.º do art. 165 da CF/1988.

Emenda: Segundo definição constante do glossário do sítio do Senado da República, no tocante ao orçamento federal (, acesso em: 27.10.2018), é o meio pelo qual o Poder Legislativo, por seus membros individualmente, ou por seus órgãos colegiados, como comissões ou bancadas, altera o projeto de lei orçamentária anual apresentado pelo Poder Executivo, acrescendo, suprimindo ou modificando itens. As emendas ao projeto de lei orçamentária anual, na qualidade de proposições legislativas, são regulamentadas pelos regimentos internos das instituições legislativas e respectivas normas internas complementares que tratam do processo legislativo (no âmbito do Congresso Nacional, a regulação da tramitação faz-se por meio da Resolução CN 01, de 22.12.2006).

A prerrogativa dada ao Poder Legislativo de apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária é de suma importância, tendo em vista a possibilidade que se abre a esse poder de influir na alocação de recursos públicos. Podem ser objeto de emendas todos os aspectos da lei orçamentária, existentes, portanto, as emendas à receita, as emendas à despesa e as emendas de texto.

Todos esses tipos de emendas encontram severas limitações no art. 166 da CF/1988, nos arts. 12 a 16 da LRF e no art. 33 da Lei 4.320/1964.

Rejeição: Ocorre rejeição ao projeto de lei orçamentária quando este é totalmente desaprovado pelo Poder Legislativo. Como consequência, inexiste orçamento a ser executado, fenômeno conhecido por “anomia orçamentária”. 18

A ausência de lei orçamentária, seja pela rejeição, seja pela não aprovação a tempo, impede que a Administração realize despesas, pois, pelo princípio da legalidade, não haverá despesa sem lei anterior que a autorize. A Lei 4.320/1964, em art. 6.º, enuncia o princípio da universalidade, ao determinar que todas as despesas constem da lei orçamentária anual. Ainda, o inciso I do art. 167 da CF/1988 proíbe o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária.

Ainda hoje, longa discussão se trava na doutrina acerca da solução a ser adotada ante a ausência de norma orçamentária. Uns defendem a continuidade do orçamento anterior, outros, a promulgação da proposta rejeitada.

Sob a égide da atual Constituição, o Supremo Tribunal Federal enfrentou a questão na MC na ADIn 612-6/RJ, que teve por objeto a declaração da inconstitucionalidade do § 1.º do art. 34 da Lei 1.848, de 23.07.1991, do Estado do Rio de Janeiro, que previa que, ante a não aprovação da proposta orçamentária, no prazo estabelecido, o Poder Executivo ficaria autorizado a executar, provisoriamente, o projeto de lei orçamentária originariamente encaminhado.

A medida cautelar teve liminar para a suspensão da eficácia do referido artigo indeferida, por maioria de votos, ante a ausência do requisito do periculum in mora, sequer alegado na petição inicial da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade.

Filiamo-nos, porém, ao posicionamento consignado pelo relator, Min. Celso de Mello, em seu voto vencido:

“A nova disciplina constitucional relativa ao orçamento-programa anual, ao tornar mais intensa a coparticipação do Legislativo em seu processo de elaboração, suprimiu – até mesmo em função de exigências peculiares ao regime democrático – a inaceitável regra que, inscrita no ordenamento constitucional anterior, vedava, consoante proclamou o Supremo Tribunal Federal, a possibilidade de rejeição parlamentar da proposta orçamentária apresentada pelo Executivo (RTJ 63/14)”.

Portanto, claro se torna a possibilidade de rejeição da proposta orçamentária, o que inocorria na vigência das anteriores Constituições. Neste ponto, pacífica a matéria no Supremo Tribunal Federal.

De outro lado, afastada a possibilidade da Lei de Diretrizes Orçamentárias dos entes federativos disporem sobre o assunto. Eis o entendimento do Min. Celso de Melo, no mesmo voto:

“A Lei de Diretrizes Orçamentárias – mera espécie legislativa ordinária que é –, qualquer que seja a fonte de sua emanação, não constitui instrumento constitucionalmente idôneo para fixar normas de regência do processo legislativo-orçamentário, dada a sua específica destinação constitucional, que vem assinalada, em seus precisos limites materiais, no art. 165, § 2.º, da Carta Política”.

A impossibilidade de promulgar proposta orçamentária não apreciada a tempo, segundo o eminente Ministro, se dá ante a profunda violação às regras e princípios da separação dos poderes, do processo legislativo e do próprio Estado Democrático de Direito, ao se outorgar a mero projeto de lei efeitos jurídicos só admissíveis a um ato legislativo perfeito e acabado, fazendo com que a Lei de Diretrizes Orçamentárias acabasse por ultrapassar seus limites pré-estabelecidos:

“Extrair do silêncio do Poder Legislativo, que se abstém de deliberar sobre a matéria orçamentária ‘opportuno tempore’, uma consequência apenas imputável aos atos de aprovação parlamentar dos projetos de lei em geral – e de sua consequente sanção – equivale a parificar, à lei, em grau de eficácia, autoridade e valor jurídico, um mero projeto de lei, com usurpação, assim, daquelas competências constitucionais, do que resulta grave ofensa aos postulados do sistema representativo e da separação de poderes”.

Impossível ainda, segundo seu entendimento, a continuidade do orçamento anterior, tendo em vista a violação ao princípio da anualidade, visto que o orçamento vige somente durante o exercício financeiro.

De fato, sua aplicação, além dos limites de tempo que o caracteriza, isto é, além de 31 de dezembro, carece de eficácia jurídica, vez que inexistente autorização legislativa para tanto.

Ressalvamos, contudo, aqueles casos em que há a vigência plurianual do orçamento, por exemplo, dos créditos adicionais especiais e extraordinários abertos nos últimos quatro meses do exercício, situação prevista no § 2.º do art. 167 da Constituição. Trata-se de excepcionalidade que deve ser interpretada restritivamente. 19

O Min. Néri da Silveira, seguindo o entendimento do relator, assim se manifestou em voto:

“(…) Quer dizer, nos regimes anteriores, aplicava-se o Orçamento anterior se não fosse aprovado. No de 1967, a Constituição era expressa: será promulgado como lei o projeto. A atual Constituição não prevê consequências, estabelece apenas o dever de ser aprovado.

“Assim sendo, não cabe extrair, sem texto expresso, essa consequência, de que, se não for aprovado, ou se não houver deliberação dentro de prazo, está aprovado o projeto e pode ser sancionado. A expressão ‘devolvido para sanção’ pressupõe projeto submetido à deliberação. O Congresso delibera sobre a matéria e encaminha à sanção, porque só se sanciona projeto aprovado, e a Constituição não haveria de usar impropriamente o termo. A Constituição de 1967 dizia a mesma coisa:

‘será devolvido para sanção.’ E mais: ‘se não for aprovado, será promulgado.’ As Constituições anteriores previam: ‘se não for aprovado dentro do prazo, aplica-se o Orçamento anterior.’ – A consequência será, em vez disso, a promulgação, como lei, do projeto do Governo, dentro do processo legislativo geral estabelecido para os projetos do Poder Executivo com prazos certos de votação.

“Esta era a lição da doutrina no regime da Constituição de 1967. “(…)

“No art. 35, § 2.º, II, da Constituição de 1988, 20 não se estipula que, não devolvido para sanção, até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, o projeto será tido como aprovado e, em consequência, se promulgará como lei. É que, não mais existindo em nosso sistema aprovação de projeto de lei, por decurso de prazo, não cabia estabelecer a automática decorrência do não envio do projeto para sanção. Ademais disso, em regra expressa, a Constituição cuidou dessa importante matéria, ao estipular, no § 2.º de seu art. 57, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Resulta do sistema da Constituição que esta quer que delibere o Congresso Nacional sobre o projeto em referência, não sendo possível admitir sua aprovação por decurso de prazo. Exame do § 2.º do art. 57, da Lei Maior, evidencia o relevo que o constituinte emprestou a esse assunto, excluindo-o, inclusive, das hipóteses de delegação”.

A título de esclarecimentos, o julgamento da referida medida cautelar na ADIn 612-6/RJ teve o seguinte resultado: ministros Celso de Melo, relator, Néri da Silveira e Ilmar Galvão, vencidos, pelo deferimento da liminar. Ministros Carlos Veloso, Moreira Alves e Octavio Gallotti, pelo indeferimento da liminar, pela ausência do periculum in mora, sendo que os dois últimos adentraram superficialmente ao mérito, admitindo a execução provisória do projeto de lei orçamentária, até o julgamento em definitivo da ação, por ser o “mal menor”. Ministro Sepúlveda Pertence, pelo indeferimento da liminar, pela ausência do periculum in mora, sendo a favor da aprovação ficta do projeto de lei orçamentária. Ausentes os ministros Célio Borja, Paulo Brossard e Marco Aurélio. No mérito, por votação unânime, o Tribunal, resolvendo questão de ordem proposta pelo relator, julgou prejudicada a ação, pelo exaurimento da eficácia da lei questionada, em razão de sua temporalidade.

Após as breves digressões, temos que os recursos sem despesas correspondentes, decorrentes de veto, emenda ou rejeição da proposta orçamentária, naturalmente, não são perdidos e necessitam ser utilizados. Para tanto, porém, prescindem de autorização legislativa.

Assim, podem ser utilizados como fontes para abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, passando tais recursos a reintegrar a peça orçamentária.

Imagine-se, como exemplo, a rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Legislativo. Ausentes as normas orçamentárias, obviamente que inexistirá a estimativa das receitas a serem arrecadadas, bem como inexistirá a fixação das despesas a serem efetuadas. Mais: inexistirá autorização legislativa para a realização das despesas.

A saída é dada, a nosso ver, pelo § 8.º do art. 166 da Constituição Federal, que preceitua que deverão ser abertos créditos adicionais especiais a fim de que seja suprida a ausência de normas orçamentárias para aquele exercício.

Esse o entendimento consignado pelo Min. Celso de Melo no aresto em comento:

“Ao assegurar ao Poder Legislativo a prerrogativa de rejeitar o projeto de lei orçamentária, o legislador constituinte, atento aos prejudiciais efeitos decorrentes dessa anômala situação, impôs, ao Executivo, em regra própria, a necessidade de postular, em cada caso corrente, a concessão dos créditos especiais ou suplementares reputados essenciais ao custeio ou à efetivação da despesa pública: (…)”.

O mesmo ocorrerá caso haja emenda ou veto ao projeto de lei, de forma que sobrem recursos sem a previsão da correspondente despesa no orçamento.

Finalmente, possível a suplementação, a nosso ver, das dotações criadas por meio de abertura de créditos adicionais especiais. Ora, uma vez criadas, tais dotações passam a incorporar a Lei Orçamentária Anual, não se diferenciando daquelas originariamente constantes do orçamento. Por isso, se no decorrer da execução orçamentária tais dotações se mostrarem insuficientes para o atendimento dos fins que motivaram sua abertura, nada impede que haja a correção da previsão inicial, suplementando-as.

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

SUMÁRIO: 44.1 Créditos extraordinários – Abertura por decreto – 44.2 Abertura de créditos adicionais extraordinários por medida provisória.

44.1 Créditos extraordinários – Abertura por decreto

A abertura de créditos adicionais extraordinários, bem como a indicação dos correspondentes recursos, prescinde de autorização legislativa, conforme já exposto nos comentários ao art. 42, só sendo exigível para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais.

Conforme inteligência do art. 41, III e art. 167, § 3.º, da CF/1988, os créditos adicionais extraordinários se prestam ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, não sendo, portanto, razoável, se exigir a prévia autorização legislativa.

Necessária, porém, a decretação, pelo Executivo, do estado de calamidade pública ou de estado correlato, para justificar a abertura dos créditos.

Assim, os requisitos da imprevisibilidade e urgência devem estar plenamente caracterizados, sob pena de afronta à Lei 4.320/1964 e à própria Constituição Federal.

No processamento dos créditos extraordinários, há uma inversão de ordem procedimental, visando à agilidade na abertura dos créditos adicionais.

Inicialmente, há a abertura de créditos extraordinários por decreto do Executivo, que o enviará imediatamente ao Legislativo.

O controle da abertura dos créditos adicionais extraordinários continua existindo, deixando, porém, de ser prévio. A aprovação da abertura do crédito, no âmbito federal, se dá por meio de Resolução.

Os créditos extraordinários prescindem, também, da indicação de recursos, que correrão à sua conta, ficando vinculados à despesa que justificaram sua abertura, não podendo sofrer desvio de finalidade.

44.2 Abertura de créditos adicionais extraordinários por medida provisória

O § 3.º do art. 167 da Constituição Federal, in fine, dispõe:

“§ 3.º. A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62” (grifo nosso).

Nesta esteira, dispõe o citado art. 62:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

§ 1.º. É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a: “(…)

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º;

“(…)” (grifos nossos).

Assim, a CF/1988, na redação dada ao art. 62 pela Emenda Constitucional 32, de 11.09.2001, passou a disciplinar a abertura de créditos extraordinários por medida provisória.

O uso de medidas provisórias para abertura de créditos adicionais extraordinárias já era comum antes da emenda constitucional e era muito criticado pela doutrina.

Hoje, com a matéria pacificada pela Emenda Constitucional 32, a medida provisória é instrumento hábil para a abertura dos créditos extraordinários, segundo a grande maioria da doutrina.

O próprio sítio da Comissão Mista de Plano, Orçamentos Públicos e Fiscalização, do Congresso Nacional informa que a medida provisória é o instrumento correto para a abertura dos créditos extraordinários, sequer fazendo referência ao decreto. 21

Há autores que alertam sobre o inconveniente da medida provisória: está ela sujeita a emendas e o crédito aberto pode ser rejeitado, situações que não ocorrem no caso da abertura por decreto do Executivo.

Outra crítica bastante contundente à edição das medidas provisórias é a possibilidade de elas entrarem em regime de urgência se não forem votadas em até quarenta e cinco dias da sua publicação, suspendendo a pauta de votações da Casa Legislativa em que tramita (art. 62, § 6.º, da CF/1988).

Houve tentativa de se disciplinar a abertura de créditos adicionais extraordinários, vedando a utilização de medidas provisórias, pelo Projeto de Decreto Legislativo 896/2001, da Câmara dos Deputados. Tal proposição acabou por ser rejeitada, por conter vício de iniciativa e inadequação quanto à espécie normativa, a despeito de inúmeras manifestações favoráveis quanto ao seu mérito.

O Supremo Tribunal Federal, na ADIn 1.716-0/DF, supracitada no item 40.3, assim se posicionou acerca da matéria, conforme voto do relator Ministro Sepúlveda Pertence:

“EMENTA:

“I – Medida provisória: limites materiais à sua utilização: autorizações legislativas reclamadas pela Constituição para a prática de atos políticos ou administrativos do Poder Executivo e, de modo especial, as que dizem com o orçamento da despesa e suas alterações no curso do exercício: considerações gerais.

“II – Ação direta de inconstitucionalidade, entretanto, inadmissível, não obstante a plausibilidade da arguição dirigida contra a MP 1.600/1997, dado que, na jurisprudência do STF, só se consideram objeto idôneo do controle abstrato de constitucionalidade os atos normativos dotados de generalidade, o que exclui os que, malgrado sua forma de lei, veiculam atos de efeito concreto, como sucede com as normas individuais de autorização que conformam originalmente o orçamento da despesa ou viabilizam sua alteração no curso do exercício.

“III – Ação de inconstitucionalidade: normas gerais e normas individuais: caracterização.

“Voto do Min. relator Sepúlveda Pertence: “(…)

“‘Sou dos que tendem a transpor para o regime das medidas provisórias as proibições de delegação legislativa enumeradas no art. 68, § 1.º, da Constituição, o que bastaria para inibi-las em matéria orçamentária (art. 68, § 1.º, III), com a única ressalva explícita no art. 167, § 3.º, da abertura de créditos extraordinários (…)’” (STF, Pleno, ADIn 1.716-0/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 27.03.1998, requerente: Partido Democrático Trabalhista, requerido: Presidente da República).

Na Medida Cautelar na ADIn 4.408-1/DF, relatado pelo Min. Gilmar Mendes, decidiu o Supremo Tribunal Federal:

“EMENTA: Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória n. 405, de 18.12.2007. Abertura de crédito extraordinário. Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do poder executivo na edição de medidas provisórias. I. Medida Provisória e sua conversão em lei. Conversão da medida provisória na Lei n. 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. Controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias. Revisão de jurisprudência. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do poder executivo na edição de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário. Interpretação do art. 167, § 3.º c/c o art. 62, § 1.º, inciso I, alínea d, da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3.º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões ‘guerra’, ‘comoção interna’ e ‘calamidade pública’ constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3.º c/c o art. 62, § 1.º, inciso I, alínea d, da Constituição. ‘Guerra’, ‘comoção interna’ e ‘calamidade pública’ são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP n. 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP n. 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. IV. Medida cautelar deferida. Suspensão da vigência da Lei n. 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008” (STF, MC na ADIn 4.048-1/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, DJE 22.08.2008, requerente: Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, requerido: Presidente da República).

Portanto, o uso de medidas provisórias em questões orçamentárias só é admitido na hipótese de abertura de créditos extraordinários, a teor do § 3.ºdo artigoo da CF/1988.

Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

SUMÁRIO: 45.1 Vigência dos créditos adicionais – 45.2 Créditos adicionais especiais e extraordinários com vigência plurianual.

45.1 Vigência dos créditos adicionais

Os créditos adicionais possuem vigência restrita ao exercício financeiro em que forem abertos.

Nada mais lógico, tendo em vista que os créditos adicionais, como se disse, são mecanismos de correção da previsão inicial constante do orçamento.

Ora, se o orçamento é anual, possuindo vigência em determinado exercício, nada mais lógico que suas correções vigorem nesse mesmo exercício.

Assim, segue-se o princípio da anualidade orçamentária, previsto no art. 2.º desta Lei.

Essa é a regra geral, mas há exceções.

45.2 Créditos adicionais especiais e extraordinários com vigência plurianual

Créditos adicionais com vigência plurianual são aqueles que, abertos em um exercício, vigoram naquele e em um ou mais exercícios subsequentes.

Nos termos do § 2.º do art. 167 da Constituição, os créditos especiais e extraordinários, e somente estes, terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados. Se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, esses créditos serão reabertos nos limites de seus saldos, sendo incorporados à execução orçamentária do exercício financeiro subsequente. 22

Esses saldos a que alude a lei são os recursos disponíveis pela abertura do crédito, mas não empenhados até o final do exercício.

Tal prática só se refere aos créditos especiais e extraordinários, consignando-se que, com relação ao saldo dos créditos suplementares não empenhados até o final do exercício, são extintos com o término do exercício, permanecendo os empenhados como restos a pagar.

Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.

SUMÁRIO: 46.1 Requisitos formais do ato de abertura do crédito adicional.

46.1 Requisitos formais do ato de abertura do crédito adicional

Aqui se determina que o ato que abrir o crédito adicional deve fazer referência ao valor desse crédito, a espécie, ou seja, se tal crédito é suplementar, especial ou extraordinário, e a classificação da despesa, até onde for possível.

Assim deve ser referida a natureza da despesa que deverá se desdobrar até o seu elemento, para cumprimento do art. 15 desta Lei.

No que se refere à classificação das despesas públicas, ela é regulada pela Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 04.05.2001, e suas alterações.

O art. 5.º dessa Portaria determina que todas as esferas de Governo devem observar a seguinte estrutura da natureza da despesa, quando da execução orçamentária:

c.g.mm.ee.dd

Onde,

Elxemplificando:

Os elementos da estrutura são assim definidos:

Categoria econômica: A despesa pública é classificada em duas categorias econômicas, adotando-se os códigos a saber:

3 – Despesas Correntes: Classificam-se nesta categoria o grupo de despesas operacionais realizadas pela administração pública objetivando a execução, a manutenção e o funcionamento de suas atividades. Tais despesas não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.

4 – Despesas de Capital: Classificam-se nesta categoria o grupo de despesas que contribuem para formar um bem de capital ou agregar um valor a um bem já existente, por meio de aquisição, a qualquer título, ou de construção, bem esse que se incorpora ao patrimônio público ou é capaz de gerar novos bens ou serviços.

Grupo de Natureza da Despesa: Aqui, agregam-se elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:

1 – Pessoal e Encargos Sociais;

2 – Juros e Encargos da Dívida;

3 – Outras Despesas Correntes;

4 – Investimentos;

5 – Inversões Financeiras;

6 – Amortização da Dívida; e

9 – Reserva de Contingência.

Modalidade de Aplicação: Indica como os recursos serão aplicados, se por meio de transferência financeira (inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para outras esferas de Governo, seus órgãos ou entidades); diretamente para entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; ou, ainda, diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro órgão ou entidade no âmbito da mesma esfera de Governo.

O Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 2001 relaciona as modalidades de aplicação, conceituando-as.

A modalidade de aplicação visa evitar que os recursos transferidos ou descentralizados sejam considerados em multiplicidade.

Elemento de Despesa: Identifica os objetos de gasto, como benefícios previdenciários, de natureza social, obrigações patronais, auxílios financeiros, encargos sobre a dívida mobiliária, material de consumo, serviços de consultoria, locação de mão de obra, obrigações tributárias e contributivas, indenizações etc.

Os códigos dos elementos vêm relacionados no Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 2001. Os conceitos acima adotados estão melhor pormenorizados nos comentários aos arts. 12 a 21 desta Lei, bem como disciplinados, como se disse, na Portaria Interministerial STN/SOF 163, de 04.05.2001.

Por fim, o ato de abertura deverá fazer referência à autorização legislativa, se for o caso. Assim, os decretos que abrem créditos adicionais suplementares ou especiais devem expressamente se referir à lei que os autorizaram, exceção feita aos decretos ou medidas provisórias que abrem créditos adicionais extraordinários, tendo em vista que estes prescindem da autorização legislativa prévia.

Cf. Manual técnico de orçamento – MTO 2010. Disponível em: < www1.siop.planejamento.gov.br/siopdoc/lib/exe/fetch.php/mto:pdf:mto_2010.pdf >, acesso em 22.10.2018, p. 13, bem como o item 22.1.2 supra. O Manual técnico de orçamento – MTO 2018, pode ser consultado em: < https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=2ahUKEwjE7uzZ0qbeAhWDIJAKHSvtBs4QFjAAegQIABAD&url=http%3A%2F%2Fwww.planejamento.gov.br%2Fassuntos%2Forcamento-1%2Finformacoes-orcamentarias%2Farquivos%2FMTOs%2Fmto_atual.pdf&usg=AOvVaw1SnXWjZK-Bs9iwjcfPMt4w >, acesso em 27.10.2018.

Referida lei determinou que a suplementação fosse distribuída entre os diversos Ministérios e, em cada um deles, pelas rubricas constantes do Orçamento (arts. 1.º e 2.º), vedada a utilização da dotação de uma rubrica em outra (§ 1.º do art. 3.º). Estabeleceu, ainda, a prévia autorização legislativa para a suplementação de verbas (§ 4.º) e para a abertura de créditos especiais (§ 11), bem como a sua dispensa, nos casos de créditos extraordinários, quando o crédito era desde logo aberto para posteriormente ser dada a imediata ciência ao Poder Legislativo. Estavam delineados, portanto, os contornos básicos que os créditos adicionais possuem até hoje. Anteriormente a essa lei, já havia espécies normativas (leis e decretos) que abriam créditos adicionais, mas sem que houvesse a disciplina da matéria, como por exemplo, a Lei de 1.º de outubro de 1828, que suplementava as verbas do orçamento então vigente, dos Ministérios do Império, da Guerra e dos Negócios Estrangeiros.

Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro 31. ed.

“Art. 6.º Fica o Poder Executivo autorizado a: I – abrir, durante o exercício, créditos suplementares até o limite de 5% (cinco por cento), calculado sobre a despesa fixada na Lei Orçamentária e observado o disposto no artigo 43, da Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1.964; II – abrir créditos adicionais até o limite da dotação consignada como Reserva de Contingência. § 1.º Não onerarão o limite previsto no inciso I, os créditos: a) destinados a suprir insuficiências nas dotações orçamentárias, relativas a folha de pagamento de ativo, inativos e pensionistas, débitos constantes de precatórios judiciais, serviços da dívida pública, despesas de exercícios anteriores, despesas à conta de recursos vinculados, vinculações constitucionais, legais e de convênios ou congêneres, até o limite das sobras do exercício anterior desses recursos e do seu excesso de arrecadação no exercício; b) abertos mediante a utilização de recursos na forma prevista no artigo 43, § 1.º, inciso III, da Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1.964. § 2.º Observados os limites a que se referem os incisos I e II, fica o Poder Executivo autorizado a: a) alocar recursos em grupo de despesa ou elemento de despesa não dotados inicialmente com a finalidade de garantir a execução da programação aprovada nesta lei; b) transpor, remanejar ou transferir recursos em decorrência de atos relacionados à organização e funcionamento da administração municipal, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos, conforme autorizado no artigo 47, XIX, alínea “a”, da Constituição Estadual (Emenda Constitucional n. 21, de 14 de fevereiro de 2.006).”

“Art. 9.º Fica o Poder Executivo, respeitadas as demais prescrições constitucionais e nos termos do artigo 43 da Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1964, autorizado a abrir créditos adicionais suplementares entre programas e ações até o limite correspondente a 25% (vinte e cinco por cento) da despesa fixada, por esta lei, nos Orçamentos Fiscal e da Previdência Municipal”. O Orçamento atual do município (Lei Municipal 6.218 de 05 de dezembro de 2017) passa a pormenorizar tais limites.

Cf. FERREIRA, João Sette Whitaker. Alguns elementos de reflexão sobre conceitos básicos de planejamento urbano e urbano-regional, , acesso em 27.10.2018.

Cf. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, 7ª. Edição. Disponível em: < http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP +7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>, acesso em 22.10.2018, p. 54.

Cf. REIS, Heraldo da Costa. O superávit financeiro nas finanças governamentais Disponível em: < https://lam.ibam.org.br/predownload.asp?area=4&arq=07superavit268.pdf >, acesso em 22.10.2018.

Idem.

No mesmo sentido: REsp 704.486/SP e REsp 799.094/SP , em que figuram as mesmas partes.

Cf. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP +7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>, acesso em 27.10.2018, p. 71.

Remetemos o leitor ao item 32.2 supra, para um estudo mais aprofundado do tema.

Cf. item 45.1, supra

O Eminente Ministro do Egrégio Supremo Tribunal Federal na verdade refere-se ao art. 35, § 2.º, II dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, e não propriamente da Constituição Federal.

, acesso em 30.03.2010.

“Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do exercício financeiro subsequente ( § 2.º do art. 167 da CF)” (STF, Pleno, MC na ADIn 4.049-9/DF, rel. Min. Ayres Britto, DJE 08.05.2009, requerente: Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, requerido: Presidente da República).

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6 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396853/art-40-titulo-v-dos-creditos-adicionais-orcamentos-publicos-ed-2019