Orçamentos Públicos - Ed. 2019

Art. 40 - Título V. Dos Créditos Adicionais

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TÍTULO V

DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

Rogério Sandoli de Oliveira

Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

SUMÁRIO: 40.1 Conceito de créditos adicionais – 40.2 Créditos adicionais e a eficiência do planejamento governamental – 40.3 Créditos adicionais e remanejamento, transposição e transferência – 40.4 Referências legais.

40.1 Conceito de créditos adicionais

O orçamento é um instituto que sofreu grande evolução em sua concepção ao longo dos tempos. Antes, considerado mera peça de previsão de receitas e de fixação de despesas, hoje, constitui-se em importantíssimo instrumento de planejamento e de implementação das ações governamentais.

Antes, no chamado orçamento tradicional, toda a atenção era dada ao gasto público, pura e simplesmente. A nova concepção de orçamento-programa valoriza o planejamento governamental, com o estabelecimento de objetivos e metas a serem alcançados durante o exercício financeiro em que vigora.

Essas metas e objetivos a serem perseguidos encontram-se previstos em um rigoroso sistema de planejamento da atuação governamental, composto pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual (art. 165, I, II e III, da CF).

O Plano Plurianual (PPA) estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, para um período de quatro anos (Manual de elaboração: plano plurianual 2008-2011, p. 09).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como objetivo a orientação na elaboração e execução do orçamento anual, podendo dispor também, de várias outras matérias, como alterações na legislação tributária, gastos com pessoal, política fiscal e transferências intergovernamentais.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas que o ente público pretende arrecadar durante o exercício, fixando, ainda, os gastos a serem realizados com tais recursos. A LOA compreende: 7

a) O orçamento fiscal referente aos poderes do ente, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

b) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público; e

c) O orçamento de investimento das empresas em que o ente, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Acerca do tema, consultar o item 22.1.2 supra.

Assim, na Lei Orçamentária Anual, temos a previsão da arrecadação de receitas para fazer frente às despesas nela mesma fixadas, sempre com vistas ao cumprimento das metas estabelecidas e ao atingimento dos objetivos perseguidos.

Esse planejamento, a despeito de ser resultado de rigorosos estudos, não se encontra livre de falhas, da ocorrência de situações não previstas e até mesmo imprevisíveis. Isso devido ao espectro demasiado amplo de bens e serviços prestados pela Administração Pública. Ademais, em vista do interesse público envolvido, tais falhas tornam-se mais difíceis de serem sanadas por conta da rigidez orçamentária.

Assim, necessária a existência de instrumentos que permitam a correção da previsão inicial, da despesa fixada, tornando o orçamento mais flexível e, como consequência, executável.

Um desses instrumentos denomina-se créditos adicionais.

A primeira normatização do instituto data do Império, visto que os créditos adicionais foram previstos, pela primeira vez no ordenamento pátrio, na Lei 589, de 09.09.1850, na qual textualmente consignou-se a suplementação de dotações do Orçamento de 1848-1849 e 1849-1850. 8

Assim, por meio da abertura de créditos adicionais, torna-se possível a alteração da despesa inicialmente prevista no orçamento, criando dotações ou reforçando as já existentes.

40.2 Créditos adicionais e a eficiência do planejamento governamental

A análise do montante de créditos adicionais abertos no exercício demonstra o grau de não correspondência entre planejamento e orçamento. Assim, quanto menor for a abertura de créditos adicionais em determinado exercício, maior a eficiência no planejamento governamental.

A prática do planejamento eficiente e da boa gestão dos recursos públicos certamente levará à utilização cada vez mais excepcional dos créditos adicionais, mormente dos especiais, que, conforme se verá, se prestam à criação de dotações.

40.3 Créditos adicionais e remanejamento, transposição e transferência

Após a edição da Lei 4.320/1964, os créditos adicionais cederam espaço para outros mecanismos de realocação de recursos. Esse entendimento, antes somente adotado na prática, agora está previsto, com foro constitucional, no art. 167, VI.

Inicialmente, cumpre esclarecer que tanto nos casos de abertura de créditos adicionais, quanto nos casos de remanejamentos, transposições e transferências, é necessária autorização legislativa, sendo que no caso específico da abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais, é necessária, ainda, a indicação da fonte de recursos (art. 167, V e VI, da CF).

Eis o posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca da questão, na ADIn 3.652-1/RR, da relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence:

“EMENTA: “(…)

“IV – ADIn: L. est. (RR) 503/05, art. 56, parágrafo único: procedência, em parte, para atribuir interpretação conforme à expressão ‘abertura de novos elementos de despesa’.

“1 – Permitidos a transposição, o remanejamento e a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, desde que mediante prévia autorização legislativa, no caso substantivada no dispositivo impugnado.

“2 – “Abertura de novos elementos de despesa” – necessidade de compatibilização com o disposto no art. 167, II, da Constituição, que veda ‘a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais’” (grifo nosso; STF, Pleno, ADIn 3.652-1/RR, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 16.03.2007, requerente: Governador do Estado de Roraima, requeridos: Governador do Estado de Roraima e Assembleia Legislativa do Estado de Roraima).

Em outra ADIn, 1.716-0/DF, também da relatoria do Min. Sepúlveda Pertence, foi consignado o seguinte voto:

“Voto do Min. relator Sepúlveda Pertence: “(…)

“Parece manifesto que ao se destinar, já quase ao fim do exercício financeiro em curso, a uma só despesa – a amortização da dívida pública federal – disponibilidades financeiras existentes ou esperadas, não apenas da União – incluídas as dos seus fundos especiais – mas também as de autarquias e fundações públicas –, a MP 1.600 efetivamente alterou o que a respeito se previra no orçamento fiscal e no da seguridade social: o que implicou – sem a prévia autorização legislativa, a qual a sujeita o art. 167, VI, CF –, ‘a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro” (grifo no original; STF, Pleno, ADIn 1.716-0/ DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 27.03.1998, requerente: Partido Democrático Trabalhista, requerido: Presidente da República).

No que toca à diferenciação entre remanejamentos, transposições e transferências, esta se encontra no nível em que as realocações financeiras ocorrem, se no mesmo órgão, programa de trabalho ou categoria econômica: (MACHADO JR., 2002, p. 108; FURTADO, Créditos adicionais versus transposição, remanejamento ou transferência de recursos, < https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/578/640 >, acesso em 22.10.2018).

Remanejamentos: São feitos de um órgão para outro. Como exemplo, podemos citar uma reforma administrativa, em que uma Secretaria é extinta, e seus recursos são remanejados para a Secretaria que recebeu suas atribuições.

Conceituam-se órgãos, na lição de Hely Lopes Meirelles, 9 como centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.

Transposições: São realocações no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão. Exemplo: A decisão de deixar de se ampliar as instalações da Secretaria de Educação, realocando os recursos para a construção de uma creche.

Programas de trabalho são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual (art. 2.º, a, da Portaria MOG 42, de 14.04.1999).

Transferências: São realocações de recursos entre as categorias econômicas de despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho. Ex: Deixar de alocar recursos para manutenção das instalações de uma escola, para a compra de computadores para o setor administrativo dessa mesma escola.

A divisão por categorias econômicas da despesa pública a classifica em correntes ou de capital. Assim, as realocações, nestes casos, não podem ser feitas entre as de mesmo tipo.

40.4 Referências legais

A matéria encontra-se disciplinada pela CF/1988, em seus arts. 165 a 169, bem como pela Lei 4.320/1964, ora comentada.

É tratada, com mais minúcia, inclusive procedimentalmente, em legislações especiais de cada ente federativo, na esfera de suas competências, por meio de legislação de caráter temporário. Como exemplo, podemos citar:

Na esfera federal, disciplinam a matéria:

– Lei 13.249, de 13.01.2016, Plano Plurianual para o período 2016-2019.

– Lei 13.707, de 14.08.2018, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019.

– Lei 13.587, de 02.01.2018, Orçamento de 2018. O Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2019 encontra-se tramitando na Câmara dos Deputados sob n. 27/2018.

– Portaria 485 da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 15.01.2018, que estabelece procedimentos a serem observados na reabertura de créditos especiais e extraordinários, no âmbito dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, no exercício de 2018.

– Portaria 487 da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 15.01.2018, que estabelece procedimentos a serem observados pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Ministério Público da União e pela Defensoria Pública da União na abertura, por atos próprios, de créditos autorizados na Lei Orçamentária de 2018, e dá outras providências.

– Portaria 1.428, da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 05.02.2018, que estabelece procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, no exercício de 2018, e dá outras providências.

– Portaria 1.472, da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 06.02.2018, que institui procedimentos para solicitação de alteração nas estimativas de arrecadação das receitas orçamentárias da União referentes ao exercício de 2018 e à elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2019.

Na esfera estadual, em São Paulo:

– Lei 16.082, de 28.12.2015, Plano Plurianual para o período 2016-2019.

– Lei 16.511, de 27.07.2017, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018. O projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019 tramita na Assembleia Legislativa paulista sob n. 273, de 2018.

– Lei 16.646, de 11.01.2018, Orçamento de 2018. O Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2019 encontra-se tramitando na Assembleia Legislativa paulista sob n. 615, de 2018.

– Decreto 63.152, de 16.01.2018, que estabelece normas para a execução orçamentária e financeira do exercício de 2018 e dá providências correlatas.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

SUMÁRIO: 41.1 Espécie de créditos adicionais – 41.2 Créditos adicionais suplementares – 41.3 Créditos adicionais especiais – 41.4 Créditos adicionais extraordinários.

41.1 Espécie de créditos adicionais

Conforme se vê do comentário ao art. 40 acima, torna-se possível a alteração da despesa inicialmente prevista no orçamento por meio da abertura de crédito adicional, visando a criação de dotações ou o reforço das já existentes.

Assim, vemos que pela própria conceituação legal, o crédito adicional possui diferentes espécies, de acordo com o fim a que sua abertura se destina.

41.2 Créditos adicionais suplementares

Os créditos adicionais suplementares são os destinados a reforço de dotação orçamentária.

Assim, havendo uma dotação que, no decorrer da execução orçamentária, se revelou insuficiente para fazer frente às despesas, necessária sua suplementação.

Essa insuficiência de recursos pode se dar por uma falha na previsão inicial, por ter havido aumento dos custos, ou mesmo por esta dotação ter sido anulada ou reduzida, para se suplementar uma outra dotação orçamentária.

Assim, suponhamos haver em um Município, dotação específica para a aquisição de hortifrutigranjeiros para a merenda das suas escolas. Ao longo da execução orçamentária, a previsão inicial se revelou insuficiente, tendo em vista eventual aumento de preços, além do que se poderia esperar, por conta de crise de abastecimento no setor e decorrente da entressafra de alguns produtos. A dotação deverá, então, ser suplementada a fim de fazer frente às despesas.

41.3 Créditos adicionais especiais

A abertura de créditos adicionais especiais atende à necessidade da Administração de se cobrir despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.

Assim, suponhamos que, em decorrência de um Termo de Ajustamento de Conduta, firmado com o Ministério Público, determinado Município se comprometa a recuperar a mata ciliar de um rio, em virtude da degradação ambiental causada por uma obra pública. Supondo ainda que não haja previsão orçamentária para tal despesa, deverá ser aberto crédito adicional especial.

A abertura de crédito adicional especial criará dotação para a consecução do fim proposto, com recursos suficientes para a cobertura das despesas com tal atividade.

41.4 Créditos adicionais extraordinários

Aqui, a abertura de créditos adicionais se admite, unicamente, para a cobertura de despesas imprevisíveis e urgentes, assim consideradas aquelas decorrentes de guerra, calamidade pública ou comoção interna.

Podemos definir guerra como sendo o estado de beligerância, a luta armada entre dois Estados.

Por outro lado, a comoção interna ou intestina se caracteriza pela ocorrência de situações de extrema gravidade, perturbadoras da ordem pública, a ponto de afetar a estabilidade institucional e a segurança do Estado.

Já o estado de calamidade pública se caracteriza pelo reconhecimento pelo Poder Público de situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que implicam o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido, na definição dada pelo inciso IV do art. 2.º do Decreto 7.257, de 04.08.2010 (regulamenta a Medida Provisória 494, de 2 de julho de 2010, convertida na Lei 12.340, de 1º de dezembro de 2010, alterada substancialmente pela Lei 12.983, de 02 de junho de 2014, que dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil; e dá outras providências).

Portanto, não se vislumbra qualquer hipótese de abertura de créditos adicionais extraordinários, que não para a cobertura de despesas originadas de fatos imprevisíveis.

Trata-se de direito excepcional que, pelas regras da hermenêutica jurídica, deve ser interpretado restritivamente.

Frise-se que a imprevisibilidade deve ser absoluta. Assim, não basta a mera falha na previsão. Necessário que os acontecimentos que ensejam a abertura de créditos adicionais extraordinários, estejam além de qualquer possibilidade de previsão.

Este o entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto à matéria: “EMENTA: Constitucional. Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória n. 402, de 23 de novembro de 2007, convertida na Lei 11.656, de 16 de abril de 2008. Abertura de crédito extraordinário. Ausência dos requisitos constitucionais da imprevisibilidade e da urgência (§ 3.º do art. 167 da CF), concomitantemente. 1. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADIn 4.048-MC.

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27 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250396853/art-40-titulo-v-dos-creditos-adicionais-orcamentos-publicos-ed-2019