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Eurípedes Gomes Faim Filho
Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra.
SUMÁRIO: 51.1 Tributo – 51.2 Princípio da legalidade tributária: 51.2.1 Legalidade; 51.2.2 Tipicidade; 51.2.3 Reserva da lei; 51.2.4 Exceções à reserva absoluta da lei; 51.2.5 O precedente vinculante do Código de Processo Civil de 2015 e o princípio da legalidade tributária. 51.2.6 A medida provisória e a reserva da lei – 51.3 Princípio da anualidade ou da prévia autorização orçamentária.
51.1 Tributo
A Constituição diz que o conceito de tributo deve ser dado pela lei complementar:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
(…)
III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies (…).
A lei complementar mencionada pela Constituição é a Lei 5.172/1966, denominada Código Tributário Nacional ( CTN) por força do Ato Complementar 36/1967, considerada lei complementar em matéria tributária desde a Constituição de 1967 até hoje, pelo fenômeno da recepção.
No Código Tributário Nacional se encontra o seguinte conceito de tributo:
Art. 3.º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Antes do Código Tributário Nacional, a Lei 4.320/1964 já continha um conceito de tributo no seu art. 9.º, o que recomenda uma comparação dos dois conceitos:
CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL | LEI 4.320 |
Art. 3.º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. | Art. 9.º Tributo é a receita derivada, instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições, nos termos da Constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades. |
A Lei 4.320 diz que o tributo é instituído pelas entidades de Direito Público nos termos da Constituição e das leis vigentes em matéria financeira.
Na época da promulgação da Lei 4.320 vigia o Código Civil de 1916 sendo interessante comparar-se o que diz hoje o Código Civil de 2002:
CÓDIGO CIVIL DE 1916 | CÓDIGO CIVIL DE 2002 |
Art. 14. São pessoas jurídicas de direito público interno: I – a União; II – cada um dos seus Estados e o Distrito Federal; III – cada um dos Municípios legalmente constituídos. | Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: I – a União; II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III – os Municípios; IV – as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005) V – as demais entidades de caráter público criadas por lei. |
Como se vê, o rol de 1916 foi ampliado pelo Código Civil de 2002, acompanhando a evolução do Direito, mas tanto em 1916 quanto agora apenas a União, Estados, Distrito Federal e Municípios podem legislar, portanto, não diverge a Lei 4.320 do conceito do Código Tributário Nacional, o qual dispõe que o tributo deva ser instituído por lei, pois essas entidades é que podem elaborar leis.
A Lei 4.320 afirma que tributo é “a receita derivada”, o que incluiria as multas e penalidades pecuniárias impostas por autoridades administrativas ou judiciárias, pois tais receitas fazem parte das receitas derivadas, conforme alerta Kioshi Harada (HARADA, 2001, p. 61); já o Código Tributário Nacional excluiu as multas dizendo que tributo é “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito”.
Em seguida a Lei 4.320 afirma que o tributo compreende “os impostos, as taxas e contribuições”, já o Código Tributário Nacional, no art. 5º, faz uma restrição quanto às contribuições dizendo que “os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria”.
Portanto, estão fora do conceito do Código Tributário Nacional outros tipos de contribuição. Contudo, sabemos que hoje a legislação, a doutrina e a jurisprudência ampliaram o rol dos tributos, como mencionado em acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal que informa quais seriam os tributos hoje:
“As diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação ( CTN, art. 4.1), são a) os impostos ( CF, art. 145, 1, arts. 153, 154, 155 e 156), b) as taxas ( CF, art. 145, 11), c) as contribuições, que são c.1) de melhoria (art. 145, 111), c.2) sociais ( CF, art. 149), que, por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social ( CF, art. 195, CF, 195, § 4.º) e c.2.2) salário-educação ( CF, art. 212, § 5.º) e c.3) especiais: c.3.1) de intervenção no domínio econômico ( CF, art. 149) e c.3.2) de interesse de categorias profissionais ou econômicas ( CF, art. 149). Constituem, ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios ( CF, art. 148)” (STF, ADIn 447, rel. Min. Octavio Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, j. 05.06.1991, DJ 05.03.1993, grifos nossos).
Outra discrepância ocorre no fato de que a Lei 4.320 considera relevante a destinação dos tributos ao afirmar que seu produto se destina “ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades”, enquanto que o Código Tributário Nacional despreza a destinação no …
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