Tratado de Direito Administrativo - Vol. 7 - Ed. 2019

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Capítulo 2. Modalidades de Controle - Parte I Controle da Administração Pública

Capítulo 2. Modalidades de Controle - Parte I Controle da Administração Pública

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José dos Santos Carvalho Filho

1. Introdução

A Administração Pública é o setor mais extenso da organização estatal. A razão, como adiantamos, consiste no fato de que ela está presente em todos os Poderes políticos do Estado, o que é inteiramente compreensível em virtude de ser a função administrativa indispensável para o funcionamento da própria estrutura estatal.

Além disso, o segmento administrativo não se cinge à organização dos entes políticos componentes da federação, mas, ao contrário, dissemina-se para além de seus limites, em ordem a alcançar outras pessoas jurídicas que, por estarem vinculadas aos entes públicos, situam-se em lugar de sujeição ao controle administrativo. Tais pessoas executam a administração indireta dos entes federativos e, por conseguinte, integram o sistema global da Administração Pública.

Esses aspectos denotam a necessidade de apontar as várias formas de exercício do controle da Administração, com o objetivo de analisar-se, de modo correto, os efeitos da relação jurídica advinda do vínculo entre o órgão controlador e o controlado. Considere-se, ainda, a necessidade de examinar a origem do controle, as formas de acionamento, a extensão e outros elementos que indicam a existência de modalidades diversas de controle.

Antes, porém, cumpre transmitir alguns comentários, ainda que sucintamente, sobre a natureza jurídica do controle, visando perscrutar sua posição dentro da ordem jurídica, bem como a sua finalidade, sabido que, seja qual for o modo pelo qual se exteriorize, o controle sempre deverá alvejar o interesse público – este o objetivo maior de toda a Administração Pública.

Analisaremos, de início, esses aspectos, para, após, dirigirmos o foco às modalidades de controle, que se encontram dentro de suas várias classificações.

2. Natureza jurídica

A função de controle da Administração Pública apresenta-se com duas vertentes no que diz respeito à sua natureza jurídica.

Primeiramente, o controle representa um elemento do regime democrático e do Estado de direito. Não há como dissociá-lo destes. Como o regime democrático se funda na ascendência do povo quanto à soberania estatal, permitindo-lhe, inclusive, escolher seus representantes, como expressa o art. 1.º, parágrafo único, da CF/1988 (“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.”), não se pode conceber sua existência sem que haja fiscalização sobre todas as atividades do Estado. Em outro giro, o Estado de direito é o que se desenvolve subjacentemente à lei, vale dizer, aquele em que o exercício do poder estatal só se pode efetuar na forma da lei e dos postulados constitucionais, como registrava Willougby. 1 Da mesma forma, o Estado de direito reclama os instrumentos de controle para verificação da observância de seus parâmetros, evitando que se transforme no Leviatã, de Hobbes – o monstro do livro de Jó.

Além disso, o controle traduz um dos princípios fundamentais da Administração Pública, o que significa que tem a natureza jurídica de verdadeiro postulado administrativo. Trata-se do princípio do controle, por meio do qual os órgãos e agentes da Administração desafiam uma fiscalização constante e efetiva com o objetivo de afastar desvios e arbitrariedades.

O vetusto Dec.-lei 200/1967, intitulado à época de “estatuto da reforma administrativa federal” e que hoje já sofreu algumas derrogações, contempla o princípio do controle, ao lado dos princípios da coordenação, planejamento, descentralização e delegação de competência. De acordo com o art. 13 desse diploma, o controle deve ser exercido “(...) em todos os níveis e em todos os órgãos (...)”, o que vem em abono ao que já deixamos consignado anteriormente.

Ao especificar as formas de controle, o citado dispositivo previu (a) o controle da execução de programas e observância de normas pela chefia competente; (b) o controle efetuado pelos órgãos próprios de cada sistema; e (c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens federais, exercido pelos respectivos sistemas de contabilidade e auditoria. Não é difícil notar que o legislador se preocupou em fixar instrumentos que se configurem como barreiras de contenção para a atividade dos agentes e órgãos da Administração.

É bem verdade que o Dec.-lei 200/1967 foi objeto de grande polêmica quanto à sua natureza, divergindo os autores quanto a seu caráter federal, aplicável apenas à União, ou nacional, irradiando-se para Estados, Distrito Federal e Municípios. A discussão, porém, refoge ao exame em tela. Ainda que seja considerado diploma federal e aplicável exclusivamente à União, o certo é que foi acolhido por toda a Administração do país naquilo que fosse adequado, e um desses aspectos foi o da enunciação dos princípios que, por sua importância e realidade, sequer precisariam estar expressos em norma legal.

Em resumo, podemos afirmar que a natureza jurídica do controle é, de um lado, a de elemento do regime democrático e do Estado de direito e, de outro, a natureza de princípio fundamental da Administração.

3. Finalidade

O controle não é uma função destituída de finalidade. A finalidade genérica é o interesse público, representado pelos anseios e demandas da coletividade e pela busca de atendimento de seu bem-estar. Não se cuida de interesse privado, daqueles que se escondem apenas no âmbito dos indivíduos, sem considerar uma busca global de interesses. É interesse público porque se sobrepõe aos interesses privados e visam ao conjunto, ou seja, ao grupo social …

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29 de Junho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250397010/capitulo-2-modalidades-de-controle-parte-i-controle-da-administracao-publica-tratado-de-direito-administrativo-vol-7-ed-2019