Manual de Direito do Consumidor - Ed. 2021

XII. Sistema Nacional de Defesa do Consumidor

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Leonardo Roscoe Bessa

1.Introdução

O presente capítulo traça um panorama nacional das entidades, públicas e privadas, que realizam a defesa dos interesses dos consumidores, bem como indicar suas principais atribuições.

A Lei 8.078/1990 ( Código de Defesa do Consumidor) não se contentou em estipular direitos em favor do consumidor. Foi além e instituiu um Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), com o objetivo de possibilitar a articulação dos órgãos públicos e privados que possuem a atribuição e o dever de tutelar o consumidor, obtendo-se a almejada eficácia social da lei.

A respeito, ensina Marcelo Sodré que Sistema Nacional é expressão bastante genérica, “traz a ideia de uma extensão geográfica e cultural. A junção dos conceitos sistema e nacional leva à conclusão de que todas as instituições políticas ou sociais que exercem algum papel para a consecução dos fins almejados (sejam eles quais forem), dentro de um campo pré-fixado (um país), devem compor um todo organizado. A ideia central é de que um Sistema Nacional deve abarcar todas as entidades que atuam em um determinado tema, sejam públicas ou privadas, em todas as esferas da federação do Estado Nacional. (...) Pode-se afirmar, então, que o conjunto de entidades do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor é composto pelas entidades, públicas ou privadas, que atuam em torno deste tema” (Formação do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, p. 155).

A configuração do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e respectiva proposta de articulação entre as entidades e órgãos que o compõem se justificam pela grande dimensão do País. Cuida-se de instrumento para viabilizar a Política Nacional das Relações de Consumo, ou seja, “o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo” (art. 4.º, caput, do CDC).

Nessa linha, estabelece o art. 105 da Lei 8.078/1990 que “integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC, os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor”. Incumbe à Secretaria Nacional do Consumidor – Senacon, órgão federal integrante da estrutura do Ministério da Justiça, realizar a coordenação do Sistema (art. 106 c/c o Decreto 2.181/1997, com a nova redação conferida pelo Dec. 7.738/2012).

Debate-se doutrinariamente a respeito da possibilidade de qualquer espécie de subordinação de órgãos estaduais, municipais e do Distrito Federal à coordenação superior de órgão vinculado à União (Senacon). A propósito, Bruno Miragem esclarece que “a expressão legal adotada pelo art. 106 do CDC é “coordenação”, o que por si não há de significar necessária vinculação. Refere, pois, um conteúdo de orientação, que há de servir para a razoável uniformização dos procedimentos adotados em nível nacional” (Direito do consumidor, p. 413). Acrescente-se, como argumento contrário à vinculação, a existência de independência funcional do Ministério Público (art. 127, § 2.º, da CF) e da Defensoria Pública (art. 134, § 2.º, da CF).

Para melhor compreender os órgãos públicos e entidades que integram ou colaboram com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC não basta analisar o Título IV do CDC (composto pelos arts. 105 e 106): os dispositivos que estabelecem as atribuições destas entidades estão por todo o Código de Defesa do Consumidor (arts. 4.º, 5.º, 6.º, 44, 55 a 60, 82, 97, 102, 107) e, também, em outros diplomas legais. Nos itens seguintes, são indicados os principais órgãos e entidades que implementam o direito do consumidor, suas respectivas funções e modo de atuação.

2.Ministério Público (Promotoria de Defesa do Consumidor)

O Ministério Público é instituição à qual pertencem os promotores e procuradores de justiça. As atribuições do órgão são inúmeras e variadas. Há alguns anos, a figura do promotor de justiça estava, invariavelmente, associada à do promotor criminal, especialmente à função de acusador no Tribunal do Júri. O cenário hoje é outro.

Nas últimas três décadas, com destaque para a Constituição de 1988, várias leis têm ampliado as hipóteses de atuação do Ministério Público. A instituição é, hoje, reconhecida como importante órgão de defesa de direitos coletivos relacionados ao meio ambiente, ordem urbanística, patrimônio público, portadores de deficiência, consumidores, crianças e adolescentes.

A propósito, dispõe a Constituição Federal: “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (art. 127); e, ainda, que é função institucional do órgão a promoção do inquérito civil e da ação civil pública “para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (art. 129, III).

Como o Ministério Público possui absoluta autonomia financeira, administrativa e funcional (art. 127 da CF), entende-se doutrinariamente que a instituição ou mesmo as promotorias de defesa do consumidor não integram formalmente o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. A discussão não apresenta muita utilidade. O fato é que o Ministério Público, como relevante ator na área de defesa do consumidor, integrando ou não o Sistema, deve procurar agir do modo articulado com outros Ministérios Públicos, Defensorias Públicas, Procons, entidades civis, agências reguladoras, enfim, com todos que, direta ou indiretamente, promovem a proteção dos interesses do consumidor.

O CDC, ao se referir à execução da Política Nacional das Relações de Consumo, dispõe, no art. 5.º, que o Poder Público contará, entre outros instrumentos, com a “instituição de Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor, no âmbito do Ministério Público”.

A criação efetiva de Promotoria de Defesa do Consumidor em determinado Ministério Público depende da organização interna da instituição. Em regra, nas capitais dos Estados existem um ou mais promotores com atribuição exclusiva de defesa dos direitos dos consumidores (Promotoria de Defesa do Consumidor). Nas cidades menores é diferente: o mesmo promotor que atua em outras áreas, como família e criminal, também possui a função de proteção dos direitos coletivos dos consumidores.

A Promotoria de Justiça de Defesa do Consumidor integra o Ministério Público e atua, basicamente, na tutela dos interesses e direitos coletivos dos consumidores. A lei, ao se referir a tais interesses, alude a direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos (arts. 81 e 82 do CDC), conforme Capítulo XIV.

Em razão da massificação do mercado, as condutas dos fornecedores afetam, invariavelmente, um número indeterminado de consumidores, justificando uma defesa ampla (coletiva).

Imagine-se uma publicidade enganosa, que induza o consumidor a erro sobre o preço de determinado produto, um aparelho celular, por exemplo. Quem são os consumidores ofendidos com tal publicidade? Todos os potenciais adquirentes do aparelho anunciado.

Outro exemplo: imagine-se um contrato-padrão, utilizado em série por uma empresa de incorporação imobiliária. No documento, há uma cláusula abusiva (art. 51) dispondo que, se a obra apresentar vícios ou defeitos, a empresa não tem o dever de indenizar os consumidores, em afronta direta ao CDC (arts. 24, 25 e 51, I). Quais são os consumidores atingidos com a utilização do contrato referido? Todos aqueles que mantêm relação contratual com a empresa, bem como os potenciais adquirentes de imóveis.

Um último exemplo: o Código de Defesa do Consumidor permite a inscrição de pessoas inadimplentes nas entidades de proteção ao crédito (Capítulo X). Todavia, para proteger direitos da personalidade do consumidor (privacidade e honra), vários pressupostos devem ser observados, entre os quais a comunicação prévia ao consumidor (art. 43, § 2.º). Suponha-se que determinado banco de dados de proteção ao crédito tenha decidido simplesmente não realizar qualquer comunicação, como exige a lei. Quem são as pessoas atingidas por tal atitude? Tanto as pessoas que tiveram seus nomes inscritos, como todos os demais consumidores que podem, no futuro, ser negativados sem a prévia comunicação.

Os exemplos evidenciam a necessidade de uma atuação que vise a resguardar os interesses de um número indeterminado de consumidores. O Ministério Público, por sua Promotoria de Defesa do Consumidor, possui tal atribuição e conta com uma série de instrumentos legais.

A Promotoria, para apurar qualquer notícia de lesão a direitos coletivos do consumidor, pode instaurar inquérito civil ou procedimento de investigação preliminar e realizar várias diligências investigatórias, tais como notificar testemunhas e determinar, se for o caso, sua condução coercitiva, requisitar informações e documentos de entidades públicas e privadas, exames, perícias e serviços temporários de outros órgãos públicos, exigir o auxílio de força policial, ter acesso a bancos de dados públicos e privados (CF, art. 129, III, VI; Lei 7.347/1985, arts. 8.º a 10; Lei Complementar 75/1993 e Lei 8.625/1993).

Enquanto a Lei Complementar 75/1993 refere-se ao Ministério Público da União, que abrange o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Distrito Federal, o Ministério Público do Trabalho e o Ministério Público Militar, a Lei 8.625/1993 estabelece a estrutura orgânica dos Ministérios Públicos dos Estados. Seu art. 26 – que possui correspondência no art. 8.º da Lei Complementar 75/1993 – traça os poderes de investigação do Promotor de Justiça, verbis: “Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá: I – instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instruí-los: a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e entidades a que se refere a alínea anterior; II – requisitar informações e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos ou processo em que oficie; III – requisitar à autoridade competente a instauração de sindicância ou procedimento administrativo cabível; IV – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial e de inquérito policial militar, observado o disposto no art. 129, inciso VIII, da Constituição Federal, podendo acompanhá-los; V – praticar atos administrativos executórios, …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1250397081/xii-sistema-nacional-de-defesa-do-consumidor-manual-de-direito-do-consumidor-ed-2021