5.1 - Tipos de sentença na ação popular - 5 - Sentença na Ação Popular

5.1 Tipos de sentença na ação popular Optando por critério diverso do perfilhado pelo Código de Processo Civil de 1939, o Código atual unificou o conceito de sentença, assim a considerando “o ato do juiz que implica alguma das situações previstas nos arts. 267 e 269 desta Lei” (art. 162, § 1.º, redação determinada pela Lei 11.232/2005), notando-se, aí, opção do legislador pelo conteúdo do julgado, antes do que por sua finalidade. Assim, o último e mais relevante ato do juiz em primeiro grau (afora a decisão em embargos de declaração: art. 463, II, do CPC/1973), implique ou não na resolução do mérito– arts. 269 e 267, nessa ordem –, é que define o ato judicial como sentença, desafiando apelação (art. 513), diferentemente das decisões interlocutórias, as quais resolvem questões incidentes, desafiando agravo (arts. 162, § 2.º, e 522). O novo CPC dispõe: Art. 203. “Os pronunciamentos do juiz consistirão em sentenças, de- cisões interlocutórias e despachos. § 1º. Ressalvadas as disposições expressas dos procedimentos especiais, sentença é o pronunciamento por meio do qual o juiz, com fundamento nos arts. 485 e 487, põe fim à fase cognitiva do procedimento comum, bem como extingue a execução”. Cassio Scarpinella Bueno alerta que “a sentença não encerra necessariamente o ‘processo’ e que o ‘processo jurisdicional’, mais do que nunca deve ser pensado, interpretado e aplicado como uma só realidade, que tem início com a apresentação da petição inicial (que rompe a inércia do Estado-juiz, da ‘jurisdição’, no sentido de ele dever ser provocado pelo interessado) e que só tem término com a realização concreta do que tiver, perante o Estado-juiz, sido reconhecido como ‘o’ direito, independentemente da forma que deverá ser empregada para o atingimento desta específica finalidade”. 1 Vem ao encontro desse posicionamento o art. 4.º do novo CPC, albergando a diretriz da jurisdição integral: “As partes tem o direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa”. Parece restar superada a antiga distinção entre sentenças (meramente) processuais ou terminativas e sentenças finais ou de mérito, que, inclusive, na sistemática processual anterior, desafiavam recursos diferentes: agravo de petição ou apelação, respectivamente (CPC de 1939, arts. 846 e 820). Verdade que, mesmo hoje, registram-se certas particularidades processuais na instância recursal, conforme a sentença apelada tenha ou não resolvido o mérito da causa: (i) nos casos do art. 267 do CPC, o Tribunal não precisa, necessariamente (como antes), devolver o processo ao juiz, em ordem a preservar o duplo grau de jurisdição: pode, desde logo, julgar a lide, “se a causa versar questão exclusivamente de direito e estiver em condições de imediato julgamento” (CPC, § 3.º do art. 515); (ii) no Tribunal ad quem, havendo voto vencido, cabe o recurso de embargos infringentes, mas isso “quando o acórdão não unânime houver reformado, em grau de apelação, a sentença de mérito, ou houver julgado procedente ação rescisória” (art. 530 do CPC). No novo CPC esse contexto toma este desenho: (i) o Tribunal, recebendo a apelação e entendendo cuidar-se de causa madura, “deve decidir desde logo o mérito” no caso dos incisos do art. 1.013, cf. o § 3.º desse artigo; (ii) os embargos infringentes não foram recepcionados no rol dos recursos (art. 994). Os dispositivos que na Lei 4.717/65 tratam ou aludem à sentença requerem alguma exegese para adaptá-los à sistemática processual vigente, dado que aquela lei veio a lume quando vigorava o Código de Processo Civil anterior (1939). Assim, por exemplo, o art. 9.º fala em absolvição da instância, expressão que Buzaid aboliu no Código de Processo Civil de 1973, como, aliás, o insigne processualista de São Paulo deixara consignado no item 6.º da Exposição de Motivos: “(...) a palavra instância é uma fonte de dúvidas e equívocos. O projeto a substitui por processo (...) porque ele traduz, com todo o rigor científico, o fenômeno jurídico que o Código define”. E assim, a antiga absolvição da instância corresponde hoje aos casos relacionados no art. 267 do CPC, dispositivo que deve se lido à luz do conceito estabelecido no art. 162, § 1.º, como antes explicado. No novo CPC, o conceito de sentença é dado pelo § 1º do art. 203, ao passo que o art. 485 traz o rol de ocorrências conducentes à extinção do processo sem resolução do mérito. Ainda sob esse aspecto terminológico, onde o art. 18 da LAP diz que a sentença “terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes”, entenda-se que aí se está falando da extensão dos limites subjetivos do julgado, vale dizer, da projeção expandida de seus efeitos em face de sujeitos indeterminados, já que o interesse veiculado na ação popular é difuso (v.g., a invalidação do ato de privatização de uma empresa estatal). Assim se passa porque a coisa julgada é em verdade uma qualidade (no caso, a potencialização do comando judicial) que se agrega aos efeitos (declaratórios, constitutivos e condenatórios). 2 Já o novo CPC, no art. 502 define a coisa julgada como “a autoridade que torna imutável e indiscutível a decisão de mérito não mais sujeita a recurso”. Feitas estas considerações preliminares, cabe dizer que são os seguintes os tipos de sentença factíveis na ação popular: A) que implicam na resolução do meritum causae, nos casos de procedência/improcedência/procedência parcial, desfechos esses que podem ter várias causas: as resistências opostas pelos corréus não foram capazes de infirmar a tese sustentada na inicial; terá ocorrido a hipótese (rara) de reconhecimento do pedido (CPC, art. 269, II; novo CPC, art. 487, III, a); o juiz pronunciou a decadência ou a prescrição ( CPC, art. 269, IV; novo CPC, art. 487, II; LAP, art. 21); seja, enfim, porque as defesas diretas de mérito oferecidas pelos corréus foram de molde a elidir, total ou parcialmente, o libelo inicial. Natural- mente, fica excluída a hipótese de sentença de mérito fundada em transação ou renúncia (CPC, art. 269, III e V; novo CPC, art. 487, III, b e c), dado que tais atos de disposição processual são incompatíveis com esse tipo de ação, onde, no dizer de Carnelutti, “non è rilevante la volontà delle parti, secondo la terminologia da me adottata, dove non è diritto soggettivo, ma solo interesse protetto; ivi non è terreno propizio all’autocomposizione”; 3 B) que apenas atestam o esgotamento dos atos praticáveis em primeiro grau, sem valoração quanto à pretensão inicial, nos casos de: ausência dos pressupostos de existência e validade da ação ou do processo (art. 267, IV e VI, do CPC; novo CPC, art. 485, IV e VI), inclusive os ditos pressupostos negativos (= que não podem ocorrer, como a perempção, a litispendência, a coisa julgada – CPC, art. 267, V; novo CPC, art. 485, V), ou ainda eventual nulidade processual intercorrente e não suprível ou não suprida (CPC, arts. 13 e 267, X; v.g.: art. 47, parágrafo único; novo CPC, arts. 76, § 1.º; arts. 276 a 283; art. 142), podendo, tal seja a gravidade do caso, caracterizar-se a inépcia da inicial (CPC, arts. 267, I, e 295; novo CPC, art. 330 e § 1º); C) que pronunciam uma sorte de non liquet, assim abortando o processo, quando o juiz constate colusão entre as partes, isto é, quando “autor e réu se serviram do processo para praticar ato simulado ou conseguir fim proibido por lei”: CPC, art. 129; novo CPC, art. 142. No concernente à desistência da ação, contumácia do autor, abandono do processo, perempção (incs. VIII, III, II, V do art. 267 do CPC; novo CPC, art. 485, VIII, III, II, V), cremos que dificilmente poderão ser causa de extinção do processo da ação popular, porque o art. 9.º da LAP prevê que naqueles casos serão publicados editais, “ficando assegurado a qualquer cidadão bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação”. 4 De fato, afigura-se remotíssima a hipótese de ocorrer a perempção, que consiste em dar o autor causa a três extinções do processo por abandono (CPC, art. 268, parágrafo único; novo CPC, § 3º do art. 486). Outrossim, por absoluta incompatibilidade com a natureza e fins da ação popular, são de ser excluídos os casos indicados nos incs. VII, IX e X do art. 267 CPC: existência de convenção de arbitragem (factível em “litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis” – art. 1.º da Lei 9.307, de 23.09.1996); impossibilidade de sucessão no polo ativo, nos casos em que uma ação seja considerada “intransmissível por disposição legal” (ao contrário: a ação popular é eminentemente transmissível – art. 9.º da LAP –, já que o autor originário é apenas um, dentre muitos colegitimados); confusão entre autor e réu, fenômeno próprio de ações que versem sobre direitos disponíveis de caráter patrimonial. No novo CPC, v. art. 485, VII e IX. Gregório Assagra de Almeida sintetiza o quadro das sentenças de mérito em ação popular, pelo critério dos efeitos a que se preordenam: “Improcedência: em regra, declaratória negativa. Procedência: poderá ser declaratória, condenatória, constitutiva, mandamental, executiva, conforme necessidade do caso concreto e pedidos formulados”. 5 Curso sistematizado de direito processual civil. 7. ed., São Paulo: Saraiva, 2014, vol. 2, t. I, p. 328. Exposição de Motivos do Código de Processo Civil de 1973, item 10, no qual Buzaid esclarece que adotou a concepção de coisa julgada proposta por Liebman, em seu livro Eficácia e autoridade da sentença. Sistema, vol. 1, n. 55, p. 168. Idem, cf. José Afonso da Silva, Ação popular constitucional... cit., p. 237. Idem, cf. Ruy Armando Gessinger: “Na ação popular discute-se assunto da máxima relevância pública. O autor da ação não tem poder de disposição sobre o objeto do processo; incabível a transação” (ob. cit., p. 82). Por identidade de razão, na ação por ato de improbidade administrativa é “vedada transação, acordo ou conciliação”: Lei 8.429/92, § 1.º do art. 17. Não se está, porém, afirmando que não possa dar-se a hipótese de extinção do processo por motivo de desistência. Como diz Ruy Armando Gessinger: “Finalmente, caso ocorra a hipótese de, publicados os editais a que se refere o art. 9.º, ninguém requerer o prosseguimento, o juiz extinguirá o processo, sem julgamento de mérito, com base no art. 267, VIII, do CPC” (ob. cit., p. 80). Manual das ações constitucionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 386.

5.1 Tipos de sentença na ação popular

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