Introdução

Introdução O estudo e compreensão do direito administrativo supõem o entendimento de partes de seu objeto que nem sempre estão próximas umas das outras. A doutrina reflexiva sobre o direito administrativo, parte da tradição dos sistemas jurídicos de direito continental que inspiram a própria organização administrativa brasileira, com suas fórmulas, avanços e retrocessos ao longo de décadas. A Administração Pública, na sua conformação jurídica constitucional e legal, tem sua estrutura e funcionamento influenciados fortemente pelas transformações políticas e sociais, que muitas vezes tendem à experimentação de modelos estrangeiros, nem sempre em harmonia com a tradição sedimentada do passado, a provocar estranhamentos, leituras e releituras de institutos tradicionais do direito administrativo, conforme as tendências históricas de cada época. E a jurisprudência das Cortes, na medida em que os tribunais são provocados a decidir questões diversas das relações entre o Estado-Administração e o cidadão, constrói significados a partir da complexidade normativa que de modo crescente assalta o direito administrativo, prestando-se a soluções que, ocupadas do caso concreto, não se preocupam em promover adesão sistemática à doutrina científica e aos postulados teóricos da disciplina. Daí porque se afigura importante a busca de coerência do sistema normativo, assumindo importância fatos e situações atuais dignos de registro. Em primeiro lugar, observe-se que não é desconhecido o profundo impacto que o processo de reforma do Estado de fins do século XX teve na redefinição do perfil institucional da Administração Pública, assim como nos valores que lhe informam. Neste particular, o emergir da eficiência administrativa como princípio constitucional explícito e finalidade comum da ação administrativa estatal, é imensamente representativo. No mesmo sentido, as pautas estabelecidas pela Constituição Federal às relações entre o Estado e o cidadão, no marco do Estado democrático de direito afirmado pela Constituição da República, tem por efeito imediato, perceptível na práxis das últimas décadas, a redução da extensão e intensidade do poder estatal em face do interesse legítimo dos particulares. O Estado-Administração em nome do interesse público pode muito, mas não pode tudo. E são estes limites da ação administrativa que, desenhados pela Constituição de 1988, são coloridos pela experiência prática dos agentes públicos, e, em especial, pela jurisprudência administrativa dos tribunais e das cortes de contas. A presente obra tem por finalidade refletir sobre tais mudanças sensíveis nos institutos de direito administrativo a partir do processo de reforma do Estado sobre as bases instituídas na Constituição de 1988. Não há pretensão de exaurir os temas objeto de análise, o que, de resto, seria impróprio, dado o caráter dinâmico dos fenômenos ora estudados, seja pelos desafios apontados pela jurisprudência, ou pela significativa atividade legislativa sobre a matéria. Pretende-se, afinal, propor caminhos para responder ao grande desafio da experiência administrativa brasileira, na medida em que, como já propunha o Visconde do Uruguai, à confusão deletéria entre o juízo político-governamental e as funções administrativas “o único eficaz que pode ter encontra-se na separação prática possível entre o que é político e administrativo”; 1 o que se realiza, a toda evidência, mediante a organização de premissas e processos de formação da decisão administrativa e sua execução, cuja tônica contemporânea é de incentivo e promoção à participação direta dos particulares na formação da vontade política. Eis o retorno à razão básica da formação do direito administrativo: a necessidade de organizar e limitar da ação orgânica do poder. 2 Esta preocupação é ainda atual, e revela-se mediante o mesmo objetivo de proteção da segurança jurídica. Os mecanismos de alcance desta segurança jurídica em relação ao Estado-Administração é que se alteram, mediante valorização da participação dos cidadãos e extensão dos processos de formação e execução da ação administrativa. 3 O que se pretende neste estudo, como se disse, é examinar esta nova conformação que, na experiência situada brasileira, é marcada pelo processo de reforma do Estado e seu desenvolvimento até os dias de hoje. Para tanto, este estudo desenvolve-se em duas partes. Na primeira parte, concentramos a investigação sobre os novos elementos e concepções acerca da Administração Pública que emergem ou são revividos a partir do processo de reforma do Estado, suas características, valores, inovações e insuficiências. Para tanto é decisivo o exame do princípio da eficiência administrativa e a nova compreensão da intervenção do Estado no domínio econômico sob a perspectiva do Estado regulador. E da mesma forma, a análise de modelos de gestão decorrentes desta nova visão, especialmente mediante a denominada contratualização da ação administrativa, tanto entre o Estado e os particulares, quanto os entes públicos entre si, em contraposição a tradição clássica de atuação unilateral do Estado sob a égide do seu poder de império. A segunda parte destina-se ao exame da eficácia expansiva dos princípios constitucionais conformadores da Administração Pública na composição do direito administrativo atual, em vista, especialmente, do desenvolvimento de significados e soluções práticas de sua aplicação, de modo a traçar as linhas mestras da disciplina da ação administrativa no Brasil contemporâneo, a partir desta matriz principiológica da Constituição de 1988. SOUSA, Paulino José Soares de (Visconde do Uruguai). Ensaio sobre o direito administrativo. In: CARVALHO, José Murilo de (org.). Coleção Formadores do Brasil. São Paulo: Ed. 34, 2002, p. 93. GIANNINI, Massimo Severo. Istituzioni di diritto amministrativo. 2. ed. Milano: Giuffrè, 2000, p. XXV-XXVI. RAIMBAULT, Philippe. Recherche sur la sécurité juridique en droit administratif français. Paris: LGDJ, 2009, p. 364 et seq.

Direito Administrativo Aplicado

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