Direito Administrativo Aplicado

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4 - Modelos de cooperação entre entes estatais: convênios e consórcios administrativos como instrumentos do federalismo brasileiro

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4: Modelos de cooperação entre entes estatais: convênios e consórcios administrativos como instrumentos do federalismo brasileiro

4.1 Introdução

O visível aumento das responsabilidades estatais pelo oferecimento de serviços públicos à população a partir da segunda metade do século passado, prestações estas que se tornam cada vez mais complexas e custosas, defronta o Estado com dois desafios principais: primeiro, do financiamento destas atividades, cuja progressão não observa necessariamente a mesma razão do aumento do ingresso de receitas públicas; segundo, a construção de um relacionamento entre os vários órgãos integrantes da Administração, para formação de uma estrutura capaz de responder à gama de atividades a serem desempenhadas pelo Administração Pública, o que, no caso dos Estados estruturados sob a forma federativa, implica também na composição dos esforços comuns do ente político central e das unidades federadas, para efeito de dividir responsabilidades e associar ações visando ao adequado cumprimento dos deveres estatais. A finalidade da Administração Pública é necessária e objetiva a realização do interesse público, nele compreendido, em linhas gerais, a satisfação do interesse geral dos seus administrados. Para tanto, os entes responsáveis pelo desempenho da função administrativa devem ser dotados de instrumentos jurídicos próprios que lhes permitam a execução desta sua finalidade, os quais – evidentemente guardam, entre si, características próprias que dizem com sua adequação ou identidade com uma e outra situação sobre a qual devem inferir.

Na recente experiência constitucional brasileira, é possível afirmar que a cooperação entre os diversos entes federados na realização das tarefas públicas é promovida e estimulada desde uma série de normas que compreendem definição de competências executivas comuns (art. 23 da CF/1988), a coordenação de ações entre os entes federados, bem como pela regra geral fixada pelo art. 241 da Constituição vigente, que determina a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a organização por intermédio de lei, de consórcios públicos e convênios visando à gestão associada de serviços públicos. Esta repartição de competências é determinada por normas constitucionais representativas dos arranjos institucionais próprios do Estado que se pretende fundar, buscando atingir conforme lição de Elazar um ponto de equilíbrio na tensão entre cooperação e competição dos entes federados entre si. 1 No curso desta divisão de responsabilidades estatais, então, é que se estruturam as competências da Administração, reguladas pela legislação infraconstitucional pertinente, e que tratam de levar a concreto as disposições legislativas e constitucionais.

No direito brasileiro, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu um sistema complexo em que os entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – dividem competências legislativas e executivas (ou materiais), mas que colaboram entre si no exercício de diversas destas competências. Da mesma forma, é reconhecida, no que se refere a competências legislativas concorrentes entre a União e os Estados, a prioridade da primeira na elaboração de normas gerais e dos segundos para normas especiais, podendo legislar de modo pleno à falta do exercício da competência pela União. 2

Houve Constituições no Brasil em que a participação ou o auxílio da União em assuntos de competência dos Estados se dava apenas em caráter excepcional. 3 A atual, ao contrário, prevê uma série de inter-relações entre os entes federados, em sistemas de participação mútua, como é o caso dos serviços de saúde e educação, por exemplo. Neste sentido, parece correto identificar o sistema atual segundo o que se denomina como federalismo cooperativo, no qual os diversos entes federados, preservando sua autonomia, cooperam entre si para efeito de alcançar os melhores resultados no exercício das respectivas competências. 4 Evolui-se, pois, para um sistema federativo que se contrapõe à concepção clássica de federalismo dual (Poder central e Estados), de matriz no federalismo clássico norte-americano, 5 com a separação rígida entre as competências dos entes federados, para um sistema de cooperação, com maior intensidade nas relações entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em vista da realização das atividades confiadas ao Poder Público no interesse da população. 6 As influências sobre o modelo de federalismo cooperativo adotado no Brasil, de sua vez, percebem-se da República Federal Alemã, após o segundo pós-guerra, e como resultado de longo processo de evolução do federalismo alemão desde o império, no século XIX, e da experiência da República de Weimar (1919-1933). 7

A eficácia deste modelo cooperativo de federação, por sua vez, se por intermédio de atuação administrativa concreta, que se relaciona diretamente com tendência identificada por Garrido Falla, de a Administração Pública converter-se em realizadora da justiça material, o que permite identificar uma nova relação sua com a sociedade, diversa da que se conhecia no século XIX. 8 O sentido da atividade administrativa, assim, assume o compromisso de promoção do sentido positivo das liberdades, por intermédio de prestações que auxiliem e promovam o desenvolvimento da existência e realização individual. 9

Entretanto, para a realização concreta do interesse público, pode ocorrer que a atuação isolada de um ou alguns órgãos não seja suficiente para adequada atividade estatal e consecução de seus respectivos fins. Daí porque não pode prescindir o Estado de instrumentos jurídicos próprios que permitam a conjugação dos esforços de vários entes públicos, ou mesmo destes com particulares, visando objetivos comuns.

Dois destes instrumentos jurídicos de que dispõe a Administração na execução de suas atividades públicas são, exatamente, os convênios e consórcios administrativos, meios de ação da Administração por intermédio dos quais esta obtém bens e recursos de toda ordem, que precisa para implantar seus planos, concretizar seus projetos, concluir seus empreendimentos de necessidade ou utilidade pública. 10 Os convênios e consórcios administrativos constituem, deste modo, instrumentos que permitem a um…

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4 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1256010372/4-modelos-de-cooperacao-entre-entes-estatais-convenios-e-consorcios-administrativos-como-instrumentos-do-federalismo-brasileiro-direito-administrativo-aplicado