Direito Administrativo Aplicado

3 - Princípio da moralidade: pressuposto essencial da ação administrativa

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3: Princípio da moralidade: pressuposto essencial da ação administrativa

3.1 Introdução

Uma das mais sensíveis transformações do direito administrativo brasileiro desde a vigência da Constituição Federal de 1988 se em face do destaque e importância dos princípios informativos da Administração Pública insertos no art. 37, caput, do texto constitucional, reitores, igualmente, da conduta dos agentes públicos. Aos princípios originariamente previstos, da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, acrescentou-se o da eficiência, por intermédio da Emenda Constitucional 19/98. E, para além dos princípios expressamente positivados na Constituição, o desenvolvimento legislativo, jurisprudencial e doutrinário fez emergir com grande força, nas últimas duas décadas, outros princípios igualmente relevantes e que dimensionam atualmente o espaço jurídico de atuação da Administração Pública no Brasil. Princípios explícitos, quando expressamente mencionados na norma legislada, ou implícitos, quando emergentes do conjunto da disciplina do direito administrativo no Estado de Direito inaugurado pela Constituição de 1988. Da primeira espécie será o caso dos princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público, expressos no art. 2º da Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, sem dizer dos princípios específicos de certas atividades administrativas, como será o caso da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo, previstos no artigo 3º da Lei Federal 8.666/1993, que regula as licitações e contratos administrativos, ou da adequação do serviço público e da modicidade tarifária, previstos na Lei Federal 8.987/1995.

O destaque dos princípios jurídicos é uma das características da experiência jurídica contemporânea, na medida em que revelam um standard que deve ser observado como exigência de justiça, equidade, ou outra dimensão da moralidade, como refere Dworkin, 1 ou como normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes (mandados de otimização), na linha da festejada doutrina de Alexy. 2 Ou como propõe Eros Grau, princípios explícitos quando expressos na norma, ou implícitos, quando resultado do direito pressuposto e, portanto, descobertos dentro do próprio ordenamento jurídico. 3 E ainda, na linha do referido por Humberto Ávila, como normas finalísticas, primariamente prospectivas e com pretensão de complementariedade e parcialidade, cuja aplicação depende do exame sobre a correlação do que cumpre ser promovido e a conduta necessária a esta promoção. 4

No direito administrativo, são variadas as funções desempenhadas pelos princípios jurídicos. Têm eficácia imediata, uma vez que servem para fundamentar a supressão de efeitos de normas ou atos concretos que com eles sejam incompatíveis (eficácia dirimente), ou, ainda, condicionam a produção destes efeitos quando se trate de parcial incompatibilidade entre normas ou atos concretos e o valor expresso pelo princípio (eficácia impediente ou redutora). 5 a eficácia mediata se expressa pela definição de valores que informam a ordem jurídica, ou que servem, ainda, como fundamento para edição de novos preceitos normativos, para a promoção de determinados objetivos ou como critério de preenchimento de lacunas presentes no ordenamento jurídico. 6

Os princípios jurídicos, contudo, não são dotados de valor e significado em si mesmos, independentemente da situação histórica em que se situam, nem possuem um único sentido estático e imutável, o qual o jurista deve simplesmente descobrir. Como ensina Canaris, seu significado em parte é construído a partir da ideia de Direito e do que se tenha por correto, em vista de uma dada compreensão que emane da “natureza das coisas”, como expressão de uma “consciência jurídica geral”. 7

Dentre os princípios explícitos que informam a ação administrativa, com expressa referência na Constituição da República, está o princípio da moralidade. Trata-se de princípio que traduz antiga preocupação presente na doutrina especializada, sobre a insuficiência da legalidade administrativa para justificar adequadamente todos os atos da Administração Pública. Nesse sentido, mesmo quando não estava presente no sistema de direito positivo, possuía conteúdo normativo, como princípio implícito, e condicionava a ação da Administração Pública aos standards de comportamento ético que consagrava. 8 Da mesma forma, seu significado pressupõe o reconhecimento de que a Administração Pública possui um objetivo, qual seja, o de realização do interesse público, 9 e, nesse sentido, toda ação administrativa que não se orienta neste propósito contraria a moralidade administrativa, considerada como conjunto de valores ético-jurídicos que imprimem o condicionamento da Administração Pública à sua finalidade.

Desde o início da vigência da Constituição de 1988, o princípio da moralidade passa a ter grande desenvolvimento doutrinário e jurisprudencial, mediante reconhecimento de eficácia jurídica condicionante de condutas dos agentes públicos, bem como critérios para o exame da regularidade da atuação administrativa em geral. A atenção do texto constitucional à moralidade não se esgota com a expressão do princípio no art. 37, caput.

A expressão dos valores fundamentais da Constituição expressos nos arts. (fundamentos do Estado) e (objetivos da República), e o consequente estabelecimento de um modelo de Estado cuja atuação no regime democrático e observada a separação dos poderes, sob os princípios da legalidade e da impessoalidade da ação administrativa, remete a um dado significado de moralidade a ser observado pela Administração Pública. Da mesma forma, este significado resulta do sistema de direitos e garantias fundamentais consagrados pela Constituição que, ao assegurar mecanismos de defesa dos direitos individuais em relação ao Estado, impõe a este inclusive sob a manifestação do Estado-Administração o dever de respeito a tais direitos e garantias, sobretudo em vista de um determinado procedimento. Na mesma linha de entendimento situa-se a conformação constitucional dos mecanismos de controle da ação administrativa, como é o caso da ampliação das competências dos Tribunais de Contas e do Ministério Público, a previsão constitucional sobre a existência de órgãos de controle interno da Administração, 10 e a elevação ao nível constitucional da previsão relativa à ação popular, com a legitimidade para qualquer cidadão pleitear anulação de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, dentre outros interesses dignos de proteção. Por fim, a série de normas relativas à conduta dos agentes públicos, seja a exigência de dignidade e decoro, de notório saber e reputação ilibada para assunção a certos cargos ou mesmo o dever geral de probidade, expressam, cada qual, parcela importante da proteção constitucional da moralidade.

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26 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1256010379/3-principio-da-moralidade-pressuposto-essencial-da-acao-administrativa-direito-administrativo-aplicado