Direito Administrativo Aplicado

5 - O princípio da impessoalidade como projeção da igualdade de acesso à administração pública

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

5: O princípio da impessoalidade como projeção da igualdade de acesso à administração pública

5.1 Introdução

Princípio constitucional informador da Administração Pública a partir da Constituição Federal de 1988, a impessoalidade desenvolve-se a partir das origens do moderno Estado Liberal. Dentre os ideais que fomentaram a Revolução Francesa, a igualdade de todos entre si e perante a lei constitui-se em valor ético-jurídico formador, em primeiro plano, das relações entre os cidadãos e o Estado. Igualdade tomada como igualdade de oportunidades, mas especialmente, no tocante ao desenvolvimento dos ideários da Revolução, igualdade de acesso ao Estado e às prestações estatais, do que derivam a igualdade perante a lei (isonomia), e a igualdade de participação política (democracia). Neste mesmo sentido, a estruturação de um direito da Administração Pública ou, ainda, da relação entre o Estado-Administração e os cidadãos, desde suas origens, aponta como característica da ação administrativa estatal sua generalidade e impessoalidade. 1

Se é certo que a noção de liberdade igualmente valor fundante da Revolução Francesa se estabelece mediante a comparação entre a liberdade dos antigos e a liberdade dos modernos, 2 a indicar uma transição do seu significado, a igualdade como direito subjetivo público individual e princípio informador do Estado de Direito assume até hoje diferentes sentidos, conforme se considere o critério para distinção entre iguais e desiguais. A evolução do direito, inclusive, fez com que em diversos âmbitos da vida social a noção de igualdade fosse estabelecida em vista da identificação dos desiguais, de modo a oferecer a estes prestações especiais do Estado, para que aos mesmos fosse possível a sua realização como pessoa humana e o livre desenvolvimento da sua personalidade, objetivo máximo do Estado de Direito contemporâneo. Nas relações entre o Estado e o cidadão, a igualdade se projeta como isonomia e reflete-se, a contrario sensu, como proibição da ação discriminatória por parte da Administração Pública, presente quando eventual diferenciação entre interesses e/ou pessoas não seja fundada em critério razoável e objetivamente autorizado pelo ordenamento jurídico. Pode ou deve estabelecer distinção a Administração Pública, nas situações em que o Direito admite, em vista de critérios que legitima. Daí surge a noção de impessoalidade como derivação da igualdade de tratamento. Sempre quando a ação administrativa diferenciar na realização de benefícios ou encargos entre pessoas iguais, diz-se que está ferindo a impessoalidade. Nesse sentido, atende a impessoalidade a ação da Administração Pública que não distingue entre seus destinatários, ou quando o faz, baseia-se em critério juridicamente adequado (leia-se: previsto pela ordem jurídica). E nesse sentido, diga-se: se igualdade perante a lei constitui-se em direito fundamental (art. 5º, caput), qualquer exceção ou minoração do preceito deve surgir igualmente de norma constitucional que justifique a diferenciação. E isso mesmo quando se trate de igualdade substancial (“tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida da desigualdade”). A igualdade é consagrada por norma constitucional, de modo que a própria Constituição pode abrir exceções. 3

No tocante aos princípios constitucionais informadores da Administração Pública, assentou-se a impessoalidade, prevista expressamente no caput do art. 37 da Constituição Federal. Pergunte-se: por que ali referiu-se à impessoalidade e não somente à igualdade? Há na doutrina quem considere uma surpresa a indicação. 4 De rigor, vincula-se à igualdade de tratamento, de não discriminação, aqui considerada também como expressão da isonomia que orienta a ação administrativa. Da mesma forma é de vincular a impessoalidade com o princípio da finalidade, que embora não tenha assento constitucional expresso, explicita-se pelo vínculo necessário da ação administrativa e o fim de interesse público a que deve se destinar. Finalidade de interesse público entendida, igualmente, na moderna compreensão como vinculação da Administração Pública não apenas à lei, mas diretamente à Constituição. 5

Há na doutrina, contudo, quem, ao examinar criticamente as posições que demonstram certa resistência ao reconhecimento da autonomia do princípio da impessoalidade, sustenta esse entendimento mediante sua identificação como limite imposto ao poder, cuja multiplicidade de manifestações e associações com outros princípios informadores da Administração Pública dificultam a percepção acerca de sua individualização e autonomia. 6 Todavia, note-se que quando se remete a noção de impessoalidade para a de igualdade não se há de considerar necessariamente que a outorga de bens se indistintamente a todas as pessoas. Ao contrário, seja por incapacidade material do Estado de assegurar bens em quantidade necessária a todos, seja a existência de situações concretas ou qualidades/características subjetivas que determinem prioridades à distribuição destes bens, a igualdade se traduz pela oferta destes benefícios ou encargos a partir de uma identidade de critério, que deve ser racional e legítimo para o alcance da finalidade de interesse público que se pretende. 7 Ou seja, “a isonomia exige que tanto o critério diferenciador escolhido, como o resultado atingido sejam compatíveis com a ordem jurídica e com os valores constitucionais”. 8

Observa-se daí que a igualdade, ao projetar-se em relação à Administração Pública como exigência de impessoalidade de sua atuação, contempla dois sentidos principais: a) o primeiro, de impessoalidade tomada como imparcialidade da Administração na sua atuação concreta, no sentido de não distinguir entre os cidadãos na distribuição de benefícios e encargos públicos, a não ser quando presente critério racional e juridicamente adequado que o admita; e b) segundo, impessoalidade tomada como igualdade de acesso ao Estado, mediante procedimentos pelos quais quem tenha por objetivo vincular-se formalmente à Administração, seja sob a forma de contratos, convênios ou outros ajustes, seja para fins de prestação de trabalho em caráter permanente ou para fazer jus a determinados benefícios, deva submeter-se a processo de seleção que contemple critérios objetivos de aferição de vantagens, qualidades e/ou méritos, de modo a assegurar, tanto quanto possível, a realização do interesse público.

5.2 Impessoalidade administrativa como meio de realização da finalidade pública

O reconhecimento e/ou criação de princípios jurídicos no direito administrativo é obra primordial da jurisprudência. 9 No direito brasileiro, contudo, sua enunciação no texto normativo é corrente, inclusive na Constituição Federal. Os princípios constitucionais, neste sentir, têm sua utilidade marcada tanto pela eficácia jurídico-vinculativa que guardam em si mesmo, independente de complementação normativa, quanto como indutores de produção normativa que realize seu conteúdo. 10 Detêm os princípios, portanto, um núcleo operativo, de eficácia jurídica vinculativa, pelo qual o sentido que expressa não pode ser confrontado por conduta que lhe seja contrária (não contradição), bem como pela possibilidade que oferece com vista à produção de efeito jurídico específico (eficácia jurígena). Da mesma forma, os diversos princípios expressos na Constituição não se interpretam e aplicam de modo estanque. Seus sentidos e aplicações tangenciam-se reciprocamente, o que é notório em relação à impessoalidade administrativa e sua aplicação associada aos princípios da moralidade 11 e da legalidade. 12

Maria Sylvia Zanella Di Pietro indica dois sentidos principais à impessoalidade: primeiro, o princípio estaria relacionado à finalidade pública, de modo que a Administração, ao agir com a finalidade de benefi…

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
26 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1256010382/5-o-principio-da-impessoalidade-como-projecao-da-igualdade-de-acesso-a-administracao-publica-direito-administrativo-aplicado