1.5 A participação popular não vinculante como forma de controle pela cidadania: controle-fiscalização

1.5 A participação popular não vinculante como forma de controle pela cidadania: controle-fiscalização A participação não vinculante, seja política ou administrativa, constitui-se forma de controle pela cidadania. Ao participar, é o cidadão que influencia o poder, ainda que não seja de forma vinculante aos poderes públicos. Essa ausência de vinculação poderia dar a entender que a participação popular não seria instrumento de controle pela ausência da coerção ou de alguma sanção aplicada ao Estado que decidisse em sentido contrário às aspirações populares. Entretanto, o controle exercido pela cidadania nos casos de participação popular sem efeito vinculante, seja ela política ou administrativa, é o controle-fiscalização. Esse tipo de controle, denominado controle-fiscalização ou controle-influência, também está presente nas comissões parlamentares de inquérito (CPIs). Para as comissões parlamentares de inquérito, na clássica lição de Sir Bernard Crick, “control means influence, not direct power; advice, not command; criticism, not obstruction; scrutiny, not initiation; and publicity, not secret. Here is a very realistic sense of Parliamentary control which does affect any Government”. 1 Corroborando essa definição de controle, Geraldo Ataliba asseverou que as CPIs são um excelente instrumento de fiscalização e que somente a possibilidade de sua instalação já constitui um freio à atividade do Executivo. 2 John Alder, discorrendo sobre os select committees (as CPIs do direito inglês), é peremptório em afirmar que estes “têm atraído a atenção pública para importantes questões e têm exposto as deficiências nas políticas e procedimentos governamentais. Sua capacidade de fazer isso pode ter um efeito intimidatório nos departamentos governamentais”. 3 Florentina Navas Castillo destaca que a função de controle não apresenta um sentido unívoco, motivo pelo qual impende distinguir o denominado controle-fiscalização do controle-responsabilidade. O primeiro “incluiria todas aquelas modalidades de controle que não implicam necessariamente na demissão [impeachment no Presidencialismo] do Governo ante ao Parlamento, entre as quais se encontram: as perguntas, as interpelações, as moções e as Comissões de Investigação”. 4 O segundo define-se como aquela modalidade de controle que tem como sanção jurídico-política a demissão do Governo. Uma das possíveis raízes do veto bem retrata essa capacidade de influência do controle-fiscalização. Ao doutrinar sobre as origens do veto, Sérgio Resende de Barros narra a capacidade de influência que a manifestação popular talvez tenha tido na tomada de decisões na Grécia monárquica: Com efeito, o basileu, para tomar decisões, convocava a assembleia dos cidadãos, com o fito de assistir às reações destes sobre os projetos. A assembleia não discutia. Nem votava. Era espectadora. O rei falava. A assembleia registrava. Mas, suas reações, traduzidas pelos gestos e pelos murmúrios dos cidadãos, eram também uma maneira de tornar conhecidas as aspirações do povo e, frequentemente, estimulavam a prudência do legislador. Aí está, talvez, a primeira forma de veto, se bem que exercida por uma assembleia, de forma simbólica e de efeitos aleatórios. 5 Portanto, o controle efetuado pelas consultas e audiências públicas é exata- mente o controle-fiscalização, no qual o dirigismo da atividade estatal é controlado pela influência. Mais recentemente, com o surgimento do dever de motivar os atos estatais, a influência exercida pela audiência pública foi qualificada porque o Estado deve considerar, motivadamente, as opiniões populares recolhidas nos processos de auscultação popular, como se vê adiante. Com o recente Dec. Federal 8.243/2014, instituidor da Política Nacional de Participação Social, houve uma abertura desse controle-influência, uma vez que além das tradicionais audiências e consultas públicas, previu-se como forma de diálogo entre a administração pública federal e a sociedade civil o conselho de políticas públicas, a comissão de políticas públicas, a conferência nacional, a ouvidoria pública federal, a mesa de diálogo, o fórum interconselhos e o ambiente virtual de participação social (art. 6.º). CRICK, Bernard. The Reform of Parliament. 2. ed. London: Weidenfeld and Nicolson, 1970. p. 80 – destaques no original. Em vernáculo: “Controle significa influência, não poder direto; conselho, não comando; crítica, não obstáculo; escrutínio, não posse; publicidade, não sigilo. Aqui está uma percepção muito realista de controle parlamentar que afeta qualquer governo.” (tradução livre) No mesmo sentido doutrina MORILLO, Joaquín García. El Control Parlamentario del Gobierno en el Ordenamiento Español. Madri: Congreso de los Diputados, 1985. p. 96. ATALIBA, Geraldo. Comissão parlamentar de inquérito e poder legislativo municipal. Revista de Direito Público. n. 45/46. p. 237-259. São Paulo: Ed. RT, jan.-jun. 1978. p. 240. Wolfgang Zeh Bundestag assevera: “A ameaça de que uma minoria do Parlamento possa conseguir a qualquer momento a criação de uma comissão de investigação, exige do Governo e da maioria parlamentar, que o apoia, precaução e atenção, assim como autocontrole permanente a respeito de suas próprias atividades e as do Executivo” (Informe sobre la organización, las funciones y el procedimiento de las comisiones en el Bundestag. In: OCHOA, Juan Carlos da Silva (coord.). Las comisiones parlamentarias. Vitoria-Gasteiz: Parlamento Vasco, 1994. p. 52 – tradução livre). ALDER, John. General principles of constitutional and administrative law. 4. ed. Bristol: Palgrave MacMillan, 2002. p. 284 – tradução livre. CASTILLO, Florentina Navas. La función legislativa y de control en comisión parlamentaria: comisiones de investigación y comisiones legislativas permanentes con competência legislativa plena. Madrid: Colex, 2000. p. 23 – tradução livre. BARROS, Sérgio Resende de. O Veto: uma proposta para a nova república. Dissertação de mestrado, Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, 1987, p. 12 – redação atualizada.

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