4.6 Publicidade da convocação - Capítulo IV - Teoria geral das audiências públicas no Direito Administrativo

4.6 Publicidade da convocação Não existe previsão de que haja intimação pessoal para a realização da audiência pública, bastando a publicação obrigatória de editais na imprensa oficial. 1 O art. 31, § 1.º, da Lei 9.784/1999, prevê a divulgação pelos meios oficiais que estão a cargo da Administração na consulta pública, instituto irmão da audiência pública. Tal divulgação também deve fazer parte essencial da audiência pública porque “à míngua de disposição legal específica, a audiência pública deve ser convocada na forma da consulta pública”. 2 Esse mínimo, em termos de publicidade, não evita o uso de outros meios (adicionais) que a autoridade realizadora da audiência considere pertinentes, embora, nesse caso, haja apenas reforço da publicidade, sem que a ausência desse reforço opcional, frise-se, gere a nulidade da audiência. Ressalte-se a desnecessidade de utilizar todos os meios oficiais (diário oficial, veículos de comunicação pertencentes à Administração, site do órgão etc.), sendo suficiente o uso da imprensa oficial, ainda que seja para as consultas públicas. Na Espanha, a Ley 30/1992, que institui o Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, também prevê apenas a publicação no diário oficial, embora tal previsão seja para o processo de consulta pública (información pública). O seu art. 86, 2, estipula que o anúncio deverá ocorrer no diário oficial nacional (Boletín Oficial del Estado) e da comunidade autônoma ou província respectiva. Mostrando o quão variável é a matéria e como ela pertence ao âmbito da legalidade, variando com o direito positivo de cada país, em Portugal a legislação é mais exigente do que na sua vizinha Espanha, sendo necessário publicar “anúncios em dois jornais diários de grande circulação, bem como num jornal regional, quando existir”, além de afixar “editais nos lugares de estilo, quando os houver” (Lei 83/1995, art. 5.º, 1). Discorda-se do entendimento de que há necessidade de publicação em jornal local, divulgação em rádio comunitária, colocação de faixas em lugares estratégicos etc., além da mera publicação no diário oficial, uma vez que “tal publicidade não atingirá o grupo social devido”. 3 Além de essa excessiva publicidade não estar prevista em lei, ela decorre de visão equivocada sobre os instrumentos de participação. A cidadania também engloba o dever do cidadão de se informar, inclusive pelo diário oficial, sendo esta a publicidade adequada ao nosso sistema normativo. Emendas constitucionais, leis complementares e acórdãos do judiciário são publicados no diário oficial e não é dito que não se atinge o grupo social devido. O próprio Ministério Público Federal e o do Estado de São Paulo reconhecem que não há necessidade de se exacerbar a publicidade da convocação além do diário oficial. O Colégio de Procuradores de Justiça, do MP-SP, preceituou, no art. 62 do Ato Normativo CPJ 484/2006, que o edital de convocação deverá ser publicado obrigatoriamente no Diário Oficial do Estado e afixado na sede da Promotoria de Justiça, nada mais. O Conselho Superior do Ministério Público Federal, órgão máximo de deliberação do MPF, ao regular a matéria, previu na res. 87/2006 que se dará publicidade ao edital de convocação da audiência pública (art. 22, § 1.º), sem exigir publicação em jornais locais, rádios, afixação de faixas etc. A Res. 82/2012 do CNMP sobre audiências públicas é ainda mais restritiva em termos de divulgação, ao dispensar a publicação obrigatória no diário oficial (“sendo facultada sua publicação no Diário Oficial do Estado”), tornando-a obrigatória unicamente no site da instituição e mediante a afixação de cartaz na sede da unidade do Ministério Público (art. 3.º). O direito estadunidense corrobora a desnecessidade de se reforçar a publicidade do aviso de audiência pública. O New York State Administrative Procedure Act preceitua que haverá publicação no Diário Oficial do Estado – State Register (§ 202, 1, a), e que, a critério discricionário da Administração Pública, o aviso poderá ser também publicado em jornais de circulação geral e em publicações do comércio, da indústria ou profissional (§ 202, 1, c). O APA também dispõe que os atos devem ser publicados no Diário Oficial do Governo Federal – Federal Register (§ 553, b), a menos que as pessoas sujeitas à mudança da norma sejam conhecidas nominalmente e pessoalmente notificadas ou, de outra maneira, tenham conhecimento real, de acordo com a lei. Em suma, não se faz necessário realizar campanha massiva de conscientização e convocação para a audiência pública, ou seja, não existe necessidade e nem base legal para a realização de campanha publicitária. Conviver com a busca do ideal de publicidade, que se traduz na questão da efetividade da ciência da audiência, é fomentar discussão sem fim. Comparecer a audiências públicas não é tarefa fácil, mormente pela nossa já conhecida cidadania apática, que se traduz na ausência de cultura cívica. A ideia de inflar a publicidade parece compensar esse défice, mas está longe de resolver o problema, além de criar uma desproporcional publicidade de ato secundário de participação política – tanto que é opcional, não vinculante e sem base representativa adequada (vontade de alguns sobre a de todos). A pobreza e o analfabetismo também são fatores que prejudicam o acesso do cidadão à informação, seja às leis ou à realização de audiências públicas. Por mais que se incremente a publicidade, sempre haverá quem não soube. 4 O direito não pode se perder nesses labirintos comunicativos, abrindo-se a insegurança jurídica ao permitir inúmeras contestações sobre o alcance da publicidade. Por tais motivos, a publicação em diário oficial deve ser considerada suficiente, embora se entenda que a publicação na internet, no site o órgão, é salutar. Obviamente, se existir previsão específica sobre os meios de divulgação, essa prevalecerá. Na resolução da Diretoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres 3.026/2009 (art. 3.º, §§ 2.º e 3.º), por exemplo, além da publicação no DOU e na internet – no endereço eletrônico da ANTT – pode, a critério da Diretoria da Agência, haver publicação em jornais de grande circulação, de alcance nacional, regional ou local, e divulgação por outros meios. A convocação somente é necessária para a primeira audiência pública, não sendo necessária em casos de prorrogação da sua realização, ou seja, quando uma audiência é iniciada e seus trabalhos não terminam na data previamente prevista por algum motivo. Nesses casos, é desnecessária a convocação da continuação da primeira audiência pública pelos meios previstos para a primeira convocação. De qualquer maneira, caso a autoridade administrativa resolva publicar a convocação da continuação da audiência, não se aplica o prazo mínimo eventual- mente previsto na legislação de regência. Foi o que reconheceu o TRF-3.ª Reg., ao manter a sentença 5 em caso no qual houve tumulto na audiência pública ambiental por grupos que não queriam participar, apenas obstar a sua realização pelo seu cancelamento: Administrativo. Ambiental. Audiência de EIA/rima. Suspensão da audiência para prosseguimento em data posterior. Interesse público preservado. Legitimidade do processo. Audiência válida. (...) 2. Iniciada a audiência pública em 17.01.2008, compareceram mais de 300 participantes, o que inviabilizou o prosseguimento da mesma no local designado, porquanto vários outros interessados permaneceram fora do recinto. 3. Redesignada a audiência para o dia 24.01.2008, em local mais amplo (...) 4. Foi exatamente o adiamento da audiência que possibilitou a ampla participação popular e o extenso debate que, como dantes afirmado, se estendeu por quase 07 horas, garantindo total legitimidade ao processo. 5. O simples fato de a legislação não prever o desdobramento da audiência não significa que ela não possa ocorrer. É o interesse público quem dita tais regras. O que a legislação veda é a surpresa, a surdina, simulacro de audiência visando burlar o interesse da coletividade. 6 Como se verá adiante, em casos de tumulto orquestrado visando a impedir a audiência pública, o TJRJ chegou a considerá-la como efetuada. 7 A esse respeito, note-se que o STJ já entendeu que a convocação para audiências públicas é publicidade obrigatória (STJ, Ar na STA 29/DF, Câmara Especial, j. 25.10.2004, v.u., Rel. Min. Edson Vidigal, DJ 06.12.2004, p. 180). MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Participação popular no Estatuto das Cidades. In: FINK, Daniel Roberto (coord.). Temas de direito urbanístico 4. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado; Ministério Público do Estado de São Paulo, 2005. p. 249. DI SARNO, Daniela Campos Libório. Audiência pública na gestão democrática da política urbana. In: DALLARI, Adilson Abreu; DI SARNO, Daniela Campos Libório (coord.). Direito urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 63. Por exemplo, publicar em jornais, teoricamente, não atinge os analfabetos, que não são poucos. Possivelmente, a publicação na televisão resolveria tal problema, mas em qual horário? Quantas veiculações? Em qual canal? Se a pessoa for pobre, ela pode não ter televisão em casa ou somente alguns canais terão sinal para chegar a sua residência. E se for comunidade ribeirinha que não tiver TV ou mesmo tiver que usar o sinal do satélite? Como deixam claros os seguintes trechos da sentença proferida juízo da 24.ª Vara Cível de São Paulo, Juiz Federal Victorio Giuzio Neto, no processo 0004538-57.2008.4.03.6100 : “Os fatos encontram-se sobejamente documentados nos DVDs trazidos aos autos revelando as condições em que se deu a abertura da Audiência Pública prevista, as condições do local, os participantes na mesma e a participação tumultuária de grupo organizado com o único objetivo de impedir sua continuidade. (...) Nestes vídeos, constata-se, inclusive, a tentativa de pessoas que se apresentavam com representantes dos grupos, de obter do Sr. Presidente, a declaração formal de cancelamento da referida audiência, o que terminou por não ocorrer na medida que deixou ele claro tê-la considerado regularmente aberta apenas suspendendo-a para continuidade em outra data a ser divulgada, tendo esta sua decisão sido aclamada. reconhecer, com base em extremado apelo formalístico que, em razão da suspensão da audiência após regularmente instalada, sua continuidade em outra data exigiria o rigoroso cumprimento de regras equivalentes à de sua não convocação em relação ao prazo não leva em conta a razão de ser desta Audiência Pública. (...) Observe-se, em relação à aspectos aventados pelo MPF da inadequação do local, por não comportar o número de participantes, que a gravação da Audiência suspensa indica não ter sido este o maior motivo de sua suspensão mas a algazarra que se instalou onde não faltou caminhão do som, etc. (...) Admitir, nestas circunstâncias, a nulidade da audiência pública regularmente convocada e instalada, tornando-a equivalente a uma ‘não convocação’ ou convocação inexistente, afora legitimar tumulto artificialmente criado como forma eficaz de manifestação social (...) torna prevalente a forma, em detrimento do conteúdo”. TRF-3.ª Reg., AC 2008.61.00.004538-0 / 0004538-57.2008.4.03.6100 (Ac. 1564005), 3.ª T., j. 07.07.2011, v.u., rel. Des. Fed. Rubens Calixto (conv.), DJF3 CJ1 15.07.2011, p. 503. TJRJ, AgIn 0023843-43.2010.8.19.0000 , 3.ª Câm. Cível, j. 27.10.2010, v.u., rel. Des. Eduardo Gusmão Alves de Brito.

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