4.8 Ordem dos trabalhos e poder de polícia - Capítulo IV - Teoria geral das audiências públicas no Direito Administrativo

4.8 Ordem dos trabalhos e poder de polícia Na audiência pública, há a possibilidade de participação dos presentes, dentro do possível e da ordem. A ordem é necessária para manter a viabilidade da participação porque ela evita a transformação da audiência pública em testemunho (individual) de todos os presentes, o que poderia perenizar a audiência. Quando não há potencial de participação não é audiência pública, mas sessão pública (open meeting). O cidadão somente presencia o ato, mas não interfere nele. O poder de conduzir a audiência implica discricionariedade da autoridade que a preside, podendo até alterar o seu pré-regramento. Ela pode, por exemplo, alterar o tempo inicialmente previsto para os presentes apresentarem suas razões, dúvidas e críticas, podendo aumentá-lo ou diminuí-lo, tendo em vista a situação concreta, o que tornaria a audiência praticável. 1 Como se verá, isso não significa que na audiência a participação do público deva ser necessariamente oral, estando no âmbito da discricionariedade administrativa determinar a participação somente por escrito, desde que haja estrutura para redigir as perguntas, sugestões, críticas dos analfabetos ou deficientes visuais. Para evitar a perpetuação da audiência pública muitas vezes existe norma que prevê a possibilidade do envio de perguntas, sugestões etc. por escrito ao órgão promotor da audiência, logo após o seu encerramento, existindo ou não fase específica para a apresentação de contribuições escritas antes ou depois da audiência. Ainda em relação à ordem dos trabalhos, não configura ilegalidade a presença de policiamento ou mesmo de seguranças contratados para zelar pela integridade dos presentes e ajudar na ordem dos trabalhos. Como nos relembra Menezes Direito, “democracia não significa licença para baderna e para ameaça à ordem pública”; 2 não se confunde com bagunça ou desordem. Se nas audiências pro- movidas pelo Ministério Público há a possibilidade de “requisitar os serviços de policiamento necessários para o dia do evento”, 3 nas demais audiências públicas essa possibilidade também existe pelas mesmas razões, sem que isso lhes traga qualquer mácula. No direito comparado não é difícil existir expressa menção à força policial nas audiências públicas. Na Argentina, por exemplo, o Dec. 1.172/2003 (art. 27, j) prevê como poder do presidente da audiência recorrer ao auxílio da força pública para manter o seu curso normal, o que inclui a integridade física dos participantes. O TJRJ não apenas admitiu como chegou a recomendar a existência de policiamento na audiência pública: “É, inclusive, aconselhável a requisição de Policiamento para que se mantenha a segurança no dia e hora a ser designado”. 4 A ordem dos trabalhos pode até mesmo recomendar a expulsão do participante inconveniente da audiência pública, 5 bem como vedar a entrada no recinto do ato com equipamentos sonoros, como apitos, alto-falantes etc. Entretanto, pode-se afigurar inconstitucionalidade nas previsões de que não se pode adentrar no recinto com faixas e cartazes – como faz o Manual de Instruções das audiências públicas de Pernambuco, criado pela Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH) em junho de 2011, em seu item II, 2 – quando não exista motivo de manutenção da ordem ou da segurança dos participantes, ou seja, para o bom e seguro desenvolvimento da audiência pública. Os trabalhos da audiência pública são conduzidos pelo órgão da Administração Pública, que tem o dever de lhe imprimir ordem, 6 sendo sua atribuição o controle de quem formará a mesa. Não existe direito subjetivo de compor a mesa, seja pelos participantes, seja pelos membros de ONGs, Ministério Público, e nem o dever de nela estarem certos servidores ou mesmo servidores públicos, ainda que agentes políticos eleitos. 7 A previsão da Lei 8.625/1993 ( Lei Orgânica Nacional do Ministério Público) de que cabe ao Ministério Público promover audiências públicas (art. 27, IV) tem a ver com audiências públicas relativas à sua função institucional, ou seja, é o MP quem organiza essas audiências para que o cidadão ou as entidades civis possam colaborar com ele “no exercício de suas finalidades institucionais”. 8 Se o Parquet, dentro de sua autonomia, entender que sua participação é imprescindível, basta comparecer, respeitar o regulamento e participar, respeitando a ordem dos trabalhos. Lembre-se de que o Ministério Público também pode realizar audiências sobre o assunto, caso entenda oportuno, e enviar o material colhido para a Administração Pública. Embora as audiências sejam conduzidas pela Administração Pública, nada impede que tal atribuição caiba ao empreendedor, ainda que esse não tenha poder de decisão estatal. A finalidade das audiências é colher a opinião, não decidir algo; o caráter vinculante ou plebiscitário (nos sistemas nos quais o plebiscito sempre é vinculante) não existe na audiência, não se fazendo necessário que se tenha a plenitude dos poderes estatais presente nela. Adicionalmente, pela própria gênese da colaboração poderia haver a possibilidade de o particular-empreendedor ajudar a Administração Pública, desde que autorizado por ela. Maria Sylvia Zanella Di Pietro já disse que a participação popular na administração pública também poderia ser intitulada de “colaboração do particular com a Administração”. 9 Essa colaboração não necessariamente advém somente do cidadão participante da audiência pública, podendo advir também do empreendedor. A ausência de eventuais interessados em participar da audiência pública, caso ela tenha sido previamente divulgada, também não a invalida. A cidadania traz responsabilidade, ainda que seja pela não participação. Se os eventuais interessados não comparecerem à audiência, não há nulidade. Como bem destacou Alessandra Obara Soares da Silva, a “participação dos interessados constitui um ônus, não uma obrigação, de forma que a falta de quorum para realização da audiência não implicará em nulidade do ato administrativo decisório”. 10 Também não invalida a audiência pública quando os cidadãos a abandonarem; essa legítima forma de manifestação da cidadania, e possivelmente de protesto, é válida, mas não tem o condão de macular a validade da audiência. O cidadão pode participar com testemunhos (quando permitida a participação oral), apresentando provas, fazendo indagações, comentários etc., dentro da ordem dos trabalhos. Essa ordem, normalmente predeterminada, pode ser alterada para se adaptar a dinâmica da audiência, detendo a autoridade que a preside discricionariedade no assunto. Na regulamentação estadunidense do § 142.13, e, do Code of Federal Regulation (CFR), está prevista a condução da audiência de maneira rápida, ordenada e informal, assim como o Dec. argentino 1172/2003 prevê a informalidade como um dos princípios da audiência pública (Anexo I, art. 5.º). Quanto à publicidade na própria audiência, admite-se transmissão televisiva ou radiofônica a critério da autoridade que a preside, se não houver desvio dos fins do ato ou prejuízo à regularidade dos trabalhos. 11 Cite-se a interessante previsão da IN 01/2008, da Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH), sobre a possibilidade de audiências não presenciais e da trans- missão da audiência pública pela internet. Ela preceitua que a CPRH poderá “decidir pela realização de uma ou mais teleaudiências simultâneas, que obedecerá ao disposto na presente Instrução, bem como determinar que seja teletransmitida pela rede mundial de computadores” (art. 3.º, parágrafo único). Acrescenta em seu art. 5.º, § 1.º, que, a critério da CPRH, a audiência pública poderá ser “transmitida simultaneamente para outras localidades, constituindo-se em teleaudiência com as mesmas características da audiência principal, para tanto seguindo todas as demais previsões contidas nesta Instrução, sendo considerada para os efeitos do licenciamento uma única Audiência Pública”. A conduta da autoridade presidente deve ser pautada pela ponderação dos interesses em jogo, mormente a praticabilidade. O tempo pode aumentar consideravelmente se for deixado para os participantes, divididos em blocos dicotômicos, por exemplo. DIREITO, Carlos Alberto Menezes. A democracia nossa de cada dia. Rio de Janeiro: Forense Universitária; Winston Ed., 1984. p. 32. MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do ministério público, compromissos de ajustamento de conduta e audiências públicas. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 329. TJRJ, AgIn 0021843-56.1999.8.19.0000 (1999.002.07715), 2.ª Câm. Cível, j. 02.12.1999, v.u., rel. Des. Leila Mariano, DJERJ 30.03.2000. “Responsabilidade civil do Estado. Indenização por danos morais. Cerceamento de defesa Inocorrência. Expulsão de audiência pública. Exercício regular de direito por parte do Presidente da Câmara ante o comportamento inconveniente do Autor. Possibilidade de solicitação de força necessária para a manutenção da ordem no recinto da Câmara. Culpa exclusiva do recorrente. Presença de excludente de responsabilidade objetiva. Inexigibilidade de conduta diversa” (TJSP, AC 0007827-40.2009.8.26.0457 , 6.ª Câm. de Direito Público, v.u., j. 09.05.2011, rel. Des. Carlos Eduardo Pachi). GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. 8. ed. Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2006. t. II p. XI-11 – tradução livre. Gordillo explica que não é indispensável que a audiência seja conduzida por servidores públicos, podendo sê-lo por terceiro alheio ao debate. Tal conduta evita o risco de strepitus fori aos servidores em audiências públicas, o que os faz reticentes a assumir um alto nível de confronto e exposição (Idem, p. XI-14). MAZZILLI, Hugo Nigro. Op. cit., p. 326 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação popular na administração pública. Revista Trimestral de Direito Público. n. 1. p. 127-139. São Paulo: Malheiros, 1993. SILVA, Alessandra Obara Soares da. Participação popular na administração pública: as audiências públicas. Dissertação de mestrado, São Paulo, PUC, 2009. p. 74. MAZZILLI, Hugo Nigro. Op. cit., p. 332.

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