Royalties do Petróleo, Minério e Energia: Aspectos Constitucionais, Financeiros e Tributários - Ed. 2014

2 - Que tipo de bens públicos são os RNNR - Recursos Naturais Não Renováveis? - Capítulo I - Receitas Patrimoniais sobre Recursos Naturais não Renováveis

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2. QUE TIPO DE BENS PÚBLICOS SÃO OS RNNR RECURSOS NATURAIS NÃO RENOVÁVEIS?

2.1 O que são Recursos Naturais Não Renováveis RNNR?

07. Os recursos naturais podem ser definidos como aqueles que são encontrados na natureza, e podem ser explorados pelo homem. Encontram-se englobados nesse conceito, elementos do reino vegetal, animal ou mineral. Daí que tanto florestas, madeira de reflorestamento, água, minérios, peixes etc., podem ser considerados recursos naturais.

Esse conceito pode ser dividido em várias espécies, sendo útil para os fins deste trabalho distinguir desse grupo os que se caracterizam como Recursos Naturais Não Renováveis. Nesse sentido, a classificação pode se dar pelo critério de sua finitude ou exaurimento.

É bem verdade que os recursos naturais da espécie vegetal ou animal podem se exaurir, em especial as espécies que foram extintas ou estão em vias de extinção. Todavia, em condições normais da natureza, ou em condições de exploração econômica racional, sua preservação fica assegurada. Sua própria reprodução natural permite a manutenção e a multiplicação das espécies.

O mesmo não se pode dizer dos recursos minerais e dos hidrocarbonetos (petróleo e gás), para os quais não existe a possibilidade de reprodução natural. Existem tentativas de criação laboratorial substitutiva desses bens naturais, para uso em finalidades específicas, como os diamantes industriais mas não se constituem no mesmo produto encontrado na natureza.

Assim, por esse critério, poder-se-ia distinguir que os elementos vegetais e animais são recursos naturais renováveis, enquanto os minerais e hidrocarbonetos são não renováveis. Registra-se que a água potável está inserida nesse grupo de minerais, constituindo-se em uma espécie muito específica, pois fonte da vida humana o que a distingue dentro desse grupo.

Firmada a distinção acima, é necessário dar mais um passo e analisar algumas formações coletivas, como, por exemplo, as florestas. Tendo sido dito que os ele- mentos vegetais são renováveis, poder-se-ia afirmar que as florestas também são renováveis mas isso seria incorreto. As florestas não se caracterizam apenas por ser um conjunto de espécies vegetais. As florestas formam um conjunto de elementos bióticos e abióticos reunidos pela natureza ao longo das eras de formação do globo terrestre. Assim, a afirmativa inicial é válida quando se considerar individualmente cada espécie animal ou vegetal – mas não seu conjunto tal como organizado pela natureza originalmente. As florestas se compõem também como um recurso natural não renovável em face de seu conjunto. Pode-se até fazer um reflorestamento com espécies em áreas anteriormente desmatadas, mas isso acarretará a formação de outro bioma, diverso do original. Conclui-se que, ao lado dos elementos minerais e dos hidrocarbonetos, as florestas também se constituem, enquanto conjunto de elementos bióticos e abióticos organizados pela natureza, como recursos naturais não renováveis.

No caso das florestas, está-se defronte de outra classificação de bens públicos, que se dividem como singulares, coletivos ou universais. Trata-se, no caso, de uma universalidade pública, que, segundo definição de Cretella Júnior, “decorre de seu caráter de coisa destinada a todos, construída ou organizada para utilidade e comodidade comum (...). Não é necessário que a universalidade proceda do Estado para ser pública, nem que por ele seja construída. Basta a supervisão, a organização, o patrocínio do poder público (...)”. 1

Podem-se conceituar os recursos naturais não renováveis como aqueles insusceptíveis de reprodução natural, portanto, exauríveis, mesmo ocorrendo sua exploração racional. Inserem-se nesse conceito tanto elementos abióticos, quanto aqueles considerados coletivamente, como as florestas.

Mesmo considerando as florestas como Recursos Naturais Não Renováveis, deli- mitar-se-á o objeto deste estudo nos minerais e nos hidrocarbonetos, 2 pois são considerados bens uti singuli, e não uti universitas, e nos potenciais de energia hidráulica, que possuem outra característica, conforme se exporá adiante.

2.1.1 A equiparação constitucional dos potenciais de energia hidrelétrica

08. O art. 20 da Constituição inclui também, entre os bens da União, os potenciais de energia hídrica (inciso VIII).

Essa inclusão destoa da conceituação acima, no que diz respeito ao caráter de não renovabilidade. Embora seja tratada na Constituição pelo mesmo parágrafo que trata do rateio da receita pública decorrente de recursos naturais não renováveis (art. 20, § 1.º), 3 cabe a pergunta: será que a energia hidráulica possui o caráter de não renovabilidade, tal como inegavelmente possuem os minérios e os hidrocarbonetos? Ou a inserção deste tipo de recurso natural no mesmo parágrafo da Constituição não tem o perfil técnico aqui pretendido?

A energia hidráulica possui a característica da impossibilidade de sua acumulação, pois é distribuída na sequência em que tiver sido gerada por outras palavras: não existe estoque de energia hidráulica. Existe estoque de água nos reservatórios das usinas hidrelétricas, controlados pela taxa de vazão, o que é diverso. 4 A energia que não tiver sido consumida é perdida. 5 Essa é uma característica diversa da não renovabilidade, pois nada indica que essa fonte seja esgotável tal como os minérios e o petróleo. Não é razoável adotar o critério de que a água que faz gerar as turbinas de uma hidrelétrica pode se esgotar isso pode acontecer em uma catástrofe, mas não em decorrência do uso normal do bem, e não se deve analisar pelas exceções, mas pelas regras. Estoca-se água nos reservatórios das usinas hidrelétricas; mas a energia dela decorrente não é estocável. 6 Toda a energia que for gerada, transmitida e distribuída ou é consumida ou é perdida.

Por amor ao debate, deve-se distinguir que o bem em questão não é a água, mas a energia hidráulica o que é diverso, pois a água é a mesma antes e depois de passar pelas turbinas; o que dela se extrai é a energia decorrente de sua passagem pelas turbinas. A energia hidrelétrica surge da transformação de energia estática em energia dinâmica daí que o bem público em questão não é a energia ou a água, mas os potenciais de energia hidráulica. Entende-se daí que a energia hidráulica possui a característica de renovabilidade, a despeito de não ser acumulável o que a torna diferente dos recursos minerais e do petróleo nesse aspecto, embora todos englobados no § 1.º do art. 20 da CF.

Advém desse fato que minérios e petróleo são recursos naturais não renováveis; energia hidráulica é um recurso natural renovável. Daí que a unificação desses bens no mesmo artigo e parágrafo da Constituição não possui uma característica técnica, mas uma opção política do constituinte em criar fontes de receita patrimonial e estabelecer sua partilha entre os entes federados, na forma da lei. As razões que levaram o constituinte de 1988 a colocar esses recursos juntos nesse inciso serão detalhadas adiante, no segundo capítulo.

O que acima foi referido ao petróleo, pode ser integralmente aplicado ao sistema de extração minerária propriamente dito.

Questões regulatórias também separam a exploração de petróleo da exploração de energia hidroelétrica – a despeito de ambos fazerem parte do setor energético. Conforme apontado por Maria D’Assunção Costa, 7 no caso da concessão de serviços públicos de energia elétrica, o Estado estabelece as diretrizes com os olhos voltados ao consumidor final de eletricidade, “fixando-lhe tarifas e fiscalizando todos seus gastos e receitas para garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. Exatamente ao contrário da tarifa na eletricidade, o contrato de concessionário de exploração e produção de petróleo e gás natural não garante nada ao proponente da licitação. Por isso, é considerada uma atividade de alto risco e também não tem regulação nos preços, salvo os preços indicativos divulgados pela ANP para efeito de Participações Governamentais”.

No caso dos minérios e petróleo, a regulação não se encontra voltada ao consumi- dor final, mas diretamente à sua exploração, que se pretende seja efetuada segundo alguma racionalidade.

2.1.2 Petróleo, gás e minério dão uma safra

09. Uma das características mais importantes desses Recursos Naturais Não Re- nováveis é o fato de que são exauríveis, mesmo ocorrendo sua exploração racional. Todavia, pode-se considerar seu exaurimento não apenas físico – esgotamento das reservas em razão de seu uso no correr do tempo –, mas igualmente possível em face da tecnologia e da escassez.

A variável do tempo decorre da certeza do esgotamento das reservas. É plenamente cabível neste passo o provérbio popular de que “minério não dá duas safras”, o que serve para a presente análise. Pode-se ter várias safras de café, soja, algodão, cana de açúcar; pode-se produzir em série vários produtos industrializados; mas petróleo e minérios não são perenes e se esgotarão no correr do tempo. Não são apenas bens escassos aqui se está diante de outro problema e classificação; são bens exauríveis, a despeito de eventualmente serem abundantes nos dias atuais.

Quanto à vertente tecnológica, pode ocorrer de aquele bem se tornar desimportante para o processo produtivo pretendido em face da descoberta de novas técnicas. A matriz energética mundial foi baseada no carvão vegetal, o que extinguiu muitas florestas no planeta. Com a queda do consumo de papel no mundo, em face do avanço dos meios eletrônicos, o caulim – insumo imprescindível para o branqueamento do papel – tem seus preços relativos desabando no mercado atual. É lugar comum discutir o fim da civilização do petróleo, argumentando-se com a mudança de matriz energética para novas formas de energia limpa, tal como a eólica e a hidráulica, que devem ser predominantes em escala mundial a médio e longo prazo. Afinal, olhando em retrospectiva, a civilização do petróleo tem pouco mais de 100 anos, tendo sido um dos fatores preponderantes para sua

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1256021988/2-que-tipo-de-bens-publicos-sao-os-rnnr-recursos-naturais-nao-renovaveis-capitulo-i-receitas-patrimoniais-sobre-recursos-naturais-nao-renovaveis