1 - A Receita Pública decorrente da exploração dos RNNR - Capítulo III - Incidência dos Royalties

1. A RECEITA PÚBLICA DECORRENTE DA EXPLORAÇÃO DOS RNNR

1.1 Receita pública e custos privados: a correlação entre receita patrimonial e receita tributária na exploração dessas atividades

01. Por qual motivo os Estados decidem explorar suas riquezas minerais? Pode ser interessante manter os recursos minerais entesourados, mas pode ser necessário explorá-los por diversas razões, dentre elas as financeiras e as estratégicas.

Tendo havido a decisão de explorar os recursos minerais, essa atividade deve ocorrer de forma eficiente e eficaz, com o menor impacto ambiental possível, e de acordo com a melhor tecnologia disponível.

É desse contexto que surgem os royalties como uma receita pública decorrente da exploração do patrimônio público, mas que se constitui em um custo privado de- corrente da exploração dos recursos naturais não renováveis. Para o Estado, trata-se de uma receita patrimonial (preço público), mas na ótica de quem paga, trata-se apenas de mais um custo imposto pelo poder público para a exploração desses recursos naturais, sendo irrelevante, sob esse prisma, se é decorrente de uma imposição tributária ou patrimonial. Onera a operação, onera o empreendimento – é, sob essa ótica econômica empresarial, irmã gêmea das demais imposições tributárias estabelecidas pelo poder público em seu próprio benefício.

Decorre dessa percepção ser entendido o royalty pela ótica de quem paga como mais um item que compõe o custo fiscal das empresas, embora, para quem recebe, seja uma receita pública patrimonial.

Assim, essa receita pública deve ser analisada, sob a ótica privada, ao lado da carga fiscal de cada país, considerada globalmente. Embora sejam coisas distintas, a tributação incidente sobre a importação de máquinas e equipamentos para a atividade de petróleo ou de extração mineral, também compõem o custo fiscal das empresas e devem ser consideradas na análise. No mesmo sentido, o regime de aproveitamento de créditos de ICMS na exportação de produtos minerais também segue essa mesma regra. 1 Tanto as incidências fiscais como as patrimoniais se somam na análise econômica de custos das empresas, embora, repete-se, sejam situações juridicamente distintas, conforme já exposto.

Estudo realizado por James Otto no ano 2000 para a UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development, demonstra vários mecanismos que são utilizados por diversos países para tributar a atividade minerária: 2

“A questão-chave da política fiscal em termos de cumprir o objetivo de aumentar as receitas é, quão grande deverá ser a carga tributária imposta a uma mina? Tendo em conta que uma carga fiscal elevada significa menor lucro para o investidor, os governos são colocados em uma posição de balanceamento entre a cobrança de tributos e o escopo empresarial de investimento. Se os tributos são muito elevados, os investidores podem investir em outro lugar, mas se os tributos são muito baixos, o governo pode abrir mão de receita fiscal desnecessariamente. Há também a questão da base tributária. É preferível que o governo tribute pesadamente apenas algumas minas, ou tribute de maneira menos intensa várias minas? Esta questão foi recente- mente enfatizada com o surgimento da preservação de recursos como foco de discussões sobre desenvolvimento sustentável. Por um lado, alguns podem argumentar que a exploração mais lenta dos recursos naturais ajuda a preservar recursos para as gerações futuras (assim as minas devem ser fortemente tributadas para desencorajar sua rápida exploração), enquanto outros podem argumentar que o uso intensivo da atividade mineradora proporciona infraestrutura e desenvolvimento que podem levar a objetivos mais amplos de desenvolvimento sustentável (minas, assim, mini- mamente tributadas)”.

Um investidor que deseje alocar seus recursos financeiros em um empreendimento necessita saber com segurança qual taxa de retorno pode ser esperada em face daquele investimento, e os custos fiscais, sejam eles patrimoniais ou não, são um dos componentes individualmente considerados mais elevados de toda a operação. Seccionar tais custos em fiscais e patrimoniais possui relevância jurídica, mas não econômica para quem paga, sob a ótica econômica empresarial. Nessas áreas – mineração, petróleo e hidroenergia – a característica é serem empreendimentos de capital intensivo, com possibilidade de retorno a longo prazo, e com a característica de ter rigidez locacional, o que deixa as empresas mais sujeitas aos lábeis humores governamentais. Colocados todos esses ingredientes em um sistema federativo, no qual os três níveis de governo podem impor tributos sobre a atividade econômica, e se terá um quadro fiscal bastante incerto e inseguro para a determinação da taxa de retorno do capital investido …