Royalties do Petróleo, Minério e Energia: Aspectos Constitucionais, Financeiros e Tributários - Ed. 2014

2 - A divisão dos royalties no Brasil atual - Capítulo IV - Rateio dos Royalties

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

2. A DIVISÃO DOS ROYALTIES NO BRASIL ATUAL

15. Feita a análise conceitual dos royalties e sua inserção como resíduo de receita patrimonial dentro do Estado Fiscal (Cap. I), bem como a trajetória de sua existência no sistema normativo brasileiro até sua inserção constitucional em 1988 (Cap. II) e diversos aspectos de sua incidência (Cap. III), passa-se à questão da repartição do produto da arrecadação (rateio dos valores arrecadados), seja no âmbito espacial, que no Brasil assume a forma federativa acima esboçada, seja no âmbito temporal, que é a fórmula do Fundo Social brasileiro.

Após a Constituição de 1988, diversas leis trataram do rateio dos royalties sobre os recursos minerais, os potenciais de energia hidráulica e sobre petróleo e gás. É sobre elas a análise que segue.

2.1 Compensação Financeira sobre Exploração Mineral (CFEM) 1

16. O rateio para a CFEM, consoante estabelece o art. 2.º da Lei 8.001/1990, com alterações, é o seguinte, considerado o total arrecadado:

  1. 23% para os Estados e o Distrito Federal;

  2. 65% para os Municípios;

  3. 2% para o FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecno- lógico;

  4. 8% para o DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral, órgão do Ministério das Minas e Energia;

  5. 2% para o IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.

Nessa divisão uma grande parte é destinada a uma transferência obrigatória intergovernamental que corresponde a um rateio geográfico direto, pois 23% são transferidos para os Estados e 65% para os Municípios onde essa atividade é realizada. Ou seja, uma correlação direta entre o local onde é desenvolvida a atividade e o valor a ele atribuído, na forma da lei.

A parte da União não contém um rateio, mas uma vinculação legal, sendo:

  1. 8% para o DNPM, que não possui nenhuma restrição legal para a utilização desses recursos;

  2. 2% ao Ibama, com uma vinculação estrita a uma atividade específica, que é o uso dos recursos para proteção mineral nas regiões mineradoras; e

  3. 2% a um Fundo Especial, para aplicação em ações de desenvolvimento científico e tecnológico do setor mineral. Essa vinculação pode vagamente se caracterizar como tendo uma função no tempo, intergeracional, pois seu escopo não se refere ao rateio geográfico das receitas, e a função estabelecida não se esgota em uma geração.

Verifica-se nessa fórmula de rateio tanto a existência de distribuição geográfica do produto da arrecadação, como vinculações a órgãos federais e a fundos.

2.2 Royalties hidrelétricos

2.2.1Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos (CFURH)

17. É a Lei 7.990/1989, combinada com a Lei 8.001/1990, e alterações, que regulamenta o rateio desse tipo de royalty.

Considerada a alíquota de 6,75%, deve-se retirar do rateio o valor arrecadado correspondente à fração nominada de 0,75% pois diretamente vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, para aplicação na implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, conforme estabelece o art. 17 da Lei 9.648/1998, alterado pelo art. 28 da Lei 9.984/2000, 2 para ser utilizado na forma estabelecida pelo art. 22 da Lei 9.433/1997. 3

Do saldo, correspondente aos 6,0% da arrecadação, 4 o rateio deverá ser efetuado da seguinte forma: 5

    1. 45% para os Estados e o Distrito Federal, 6 que receberão valores equivalentes ao da soma dos recursos entregues aos seus Municípios; 7

    2. 45% para os Municípios em cujos territórios se localizarem instalações destinadas à produção de energia elétrica, ou que tenham áreas invadidas por águas dos respectivos reservatórios;

    3. 3% para o Ministério do Meio Ambiente, os quais deverão ser empregados na implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e na gestão da rede hidrometeorológica nacional;

    4. 3% para o Ministério das Minas e Energia;

    5. 4% para o FNDCT – Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecno- lógico, sendo que pelo menos trinta por cento dos recursos serão destinados a projetos desenvolvidos por instituições de pesquisa sediadas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, incluindo as respectivas áreas das Superintendências Regionais.

As parcelas destinadas aos órgãos federais caracterizam-se por serem vinculações de receitas, e não partilhas federativas, sendo que a parte devida ao FNDCT adota o sistema de fundos acima referido.

O rateio federativo estabelecido para Estados e Municípios é diretamente vinculado a cada unidade federada, sem caráter redistributivo. Quem elabora o cálculo é a ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica e as transferências são realizadas pela STN Secretaria do Tesouro Nacional.

Como os Estados recebem o mesmo que a soma transferida pela União aos Municípios existentes em seu território, a grande questão do rateio envolve os Municípios, pois a diferenciação ocorre entre eles, conforme dois critérios a serem considerados no cálculo:

  1. o repasse por ganho de energia conforme a regularização da vazão do rio e

  2. a proporção de área inundada por reservatórios de usinas hidrelétricas.

O repasse por ganho de energia tem correlação com o fato de a Usina Hidrelétrica estar a montante (acima) ou a jusante (abaixo) das demais usinas geradoras na sequência do rio. As usinas a montante regularizam o volume de água do rio e fazem com que as demais usinas, a jusante, ganhem em geração de energia, pois a vazão se torna mais regular e diminui a oscilação entre o período de cheias e secas. É como se existisse um sistema de caixas d’água em sequência, em um rio com quedas d’água as usinas mais acima funcionam como uma caixa d’água, regulando a vazão das que se encontram mais abaixo. Nesses casos, na forma do art. 1.º, § 2.º, da Lei 8.001/1990, 8 a Aneel calcula o diferencial que deve ser atribuído às usinas a montante, que terão o aproveitamento de parte de seu potencial de energia hidráulica transferido para as usinas a jusante, uma vez que isso traz impactos financeiros no rateio da CFURH.

A proporção de área inundada por reservatórios de usinas hidrelétricas também traz diferenças na composição do rateio, de forma proporcional à área de cada Município que tiver sido ocupada pelo reservatório. 9 O cálculo é realizado anualmente pela Aneel, órgão sucessor das funções do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE). 10

Quando uma nova usina geradora entra em operação na mesma bacia hidrográfica todos os cálculos de coeficiente de rateio devem ser refeitos, uma vez que a geração de cada unidade será afetada para mais ou para menos, a depender de quanto cada usina deverá gerar de energia, o que é determinado pelo ONS – Operador Nacional do Sistema Elétrico.

Mesmo os Municípios que não possuem áreas inundadas, podem receber a CFURH, desde que em seus territórios se localizem instalações destinadas à produção de energia elétrica, tal como a casa de máquinas da usina hidrelétrica. Um exemplo nos é fornecido pela ANEEL, que relata o caso da Usina Hidrelétrica de Governador Parigot de Souza, no Estado do Paraná. A casa de máquinas da usina encontra-se no Município de Antonina e o reservatório atinge os Municípios de Bocaiúva do Sul e Campina Grande do Sul, todos no mesmo Estado. Nesse caso, a CFURH é dividida em três partes iguais, cabendo 1/3 ao Município de Antonina, e os demais 2/3 são divididos entre as duas outras unidades federadas, na proporção da área alagada de seu território. 11

2.2.2 Royalties de Itaipu

18. Como foi exposto no item correspondente à incidência desse royalty, tudo que for devido pela empresa binacional de geração de energia denominada Itaipu é dividido em partes iguais entre a República Federativa do Brasil e a República do Paraguai. Portanto, o primeiro rateio dos valores devidos é internacional, entre esses dois países.

A parcela que cabe ao Brasil é dividida da seguinte forma: 12

a) 10% para as vinculações federais, idênticas àquelas descritas para a CFURH:

      1. 3% para o Ministério do Meio Ambiente, com a mesma subvinculação;

      2. 3% para o Ministério das Minas e Energia;

      3. 4% para o FNDCT, com a mesma subvinculação.

b) O valor que corresponder ao saldo de 90% será rateado:

1. 85% entre Estados e Municípios que possuem áreas alagadas pelo reservatório de Itaipu. No caso específico, esse valor é direcionado ao Estado do Paraná e a 15 de seus Municípios;

2. 15% entre os Estados e Municípios que se encontram a montante da usina hidrelétrica. Nesse caso específico, encontram-se os Estados de São Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Goiás e o Distrito Federal.

2.3 Petróleo

19. Como visto no Cap. III, existem várias participações governamentais que podem ser cobradas na atividade de exploração petrolífera, sendo que apenas duas se caracterizam como royalties para os fins aqui analisados: os royalties do petróleo propriamente ditos e as participações especiais.

Com a descoberta dos campos do pré-sal e a adoção do sistema de exploração de partilha de produção, foi modificada a base de rateio dos royalties por meio de um complexo entrelaçamento de processos legislativos, que envolvem projetos de leis, medidas provisórias, vetos presidenciais e rejeição de vetos pelo Congresso Nacional. Toda essa sistemática processual deve ser demonstrada para que possa ser registrado e compreendido pelos pósteros a intrincada mecânica política que envolveu essa mudança, e que desembocou em diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIn) perante o STF.

Portanto, para perfeita compreensão dessas marchas e contramarchas de disputas federativas, este tópico será dividido em quatro partes: 1) Análise da tramitação legislativa das normas que modificaram o sistema de rateio dos royalties; 2) A fór- mula de rateio dos royalties do petróleo; 3) A fórmula de rateio das Participações Especiais; e 4) Análise do debate judicial da Lei 12.734/2012, que modificou o sistema de royalties.

2.3.1 Análise da tramitação legislativa das normas que modificaram o sistema de rateio dos royalties

20. Com a descoberta da província petrolífera do pré-sal, foi decidido pelo Poder Executivo que seria adequado propor ao Congresso Nacional a adoção de outro sistema de exploração de petróleo, o de partilha de produção, que deveria conviver ao lado do sistema anteriormente vigente, de concessão. 13 Para tanto, enviou ao Congresso Nacional um conjunto de quatro Projetos de Lei para discussão: 14

  1. O Projeto de Lei 5.938/2009 propunha a criação do sistema de partilha de produção.

Esse projeto de lei previa a manutenção do sistema de rateio de royalties estabelecido na Lei 9.478/1997, 15 que regia os contratos de concessão, único sistema exploratório em vigor na época.

Apenas para registro e comparação, transcreve-se a fórmula então adotada por essa norma (Lei 9.478/1997) que, como referido, tratava apenas dos contratos de concessão, único sistema então existente: 16

    1. Produção terrestre (on shore):

      1. A parcela fixa de 5% seria rateada da seguinte forma: 17

        1. 70% para os Estados Produtores; 18

        2. 20% para os Municípios Produtores; 19

        3. 10% para os Municípios com instalações de embarque e desembarque de óleo e gás natural.

      2. A parcela variável entre 5% e 10% seria rateada da seguinte forma:

        1. 52,50% para os Estados Produtores;

        2. 15% para os Municípios Produtores;

        3. 7,5% para os Municípios afetados por operações de embarque de petróleo e gás natural;

        4. 25% para o Ministério da Ciência e Tecnologia.

    2. Produção marítima (offshore):

      1. A parcela fixa de 5% seria rateada da seguinte forma:

        1. 30% para os Estados confrontantes 20 com campos produtores;

        2. 30% para os Municípios confrontantes com campos produtores;

        3. 20% para o Ministério da Marinha;

        4. 10%% para os Municípios afetados por operações de embarque de petróleo e gás natural;

        5. 10% para um Fundo Especial a ser distribuídos entre Estados, Territórios e Municípios.

      2. A parcela variável entre 5% e 10% seria rateada da seguinte forma:

        1. 22,5% para Estados confrontantes com campos produtores;

        2. 22,5% para Municípios confrontantes com campos produtores;

        3. 7,5% para os Municípios afetados por operações de embarque de petróleo e gás natural;

        4. 25% para o Ministério da Ciência e Tecnologia.

        5. 15% para o Ministério da marinha

        6. 7,5% para um Fundo Especial a ser distribuídos entre Estados, Territórios e Municípios.

  1. O Projeto de Lei 5.939/2009 propunha a criação de uma empresa pública que seria a gestora dos novos contratos firmados sob o regime de partilha. Esse projeto de lei foi aprovado transformando-se na Lei 12.304/2010, que criou a PPSA Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A.; 21

  2. O Projeto de Lei 5.940/2009 estipulava a criação do Fundo Social, fornido com recursos oriundos desses contratos de partilha de produção. Esse projeto de lei 5.940/2009 foi unificado ao projeto de lei 5.938/2009 e transformados na Lei 12.351/2010, que regulou em um só texto legal tanto o sistema de partilha de produção quanto o Fundo Social;

  3. O Projeto de Lei 5.941/2009 propunha a autorização para que a União cedesse onerosamente à Petrobras o petróleo existente nas áreas do pré-sal que ainda não tivessem sido outorgadas. Esse projeto de lei foi aprovado transformando- se na Lei 12.276/2010, que regulou a cessão onerosa de recursos petrolíferos da União à Petrobras. 22

Durante a tramitação dos projetos de lei, o então deputado federal por São Paulo Regis Fernandes de Oliveira, requereu a realização de audiência pública para oitiva de especialistas, 23 o que foi deferido tendo sido realizado intenso debate sobre a matéria.

Ocorre que durante a tramitação do Projeto de Lei 5.938/2009 foram realizadas várias alterações, 24 tendo sido aprovada na redação final na Câmara dos Deputados 25 um artigo que redistribuía os royalties em terra 26 e na plataforma continental 27 de forma diversa daquela prevista no projeto enviado pelo Poder Executivo. Uma dessas alterações decorreu da Emenda de Plenário 387, que ficou conhecida como Emenda Ibsen Pinheiro, pois foi subscrita inicialmente por esse deputado do Rio Grande do Sul em conjunto com o deputado Humberto Souto, de Minas Gerais. O foco dessa proposta era reservar 50% do valor dos royalties e da participação especial para todos os Estados e Municípios (produtores e não produtores), a ser rateado nas mesmas bases dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios. Esse projeto foi encaminhado ao Senado Federal, onde recebeu pequenas alterações propostas pelo senador Pedro Simon, do Rio Grande do Sul, porém mantendo o mesmo foco redistributivo.

Ao ser encaminhado para sanção presidencial o Projeto de Lei 5.938/2009, que foi unido ao Projeto de Lei 5.940/2009, recebeu veto do Presidente da República ao art. 64 28 da resultante Lei 12.351/2010, que previa essa nova fórmula de rateio. A justificativa do veto foi focada em problemas técnicos. 29

21. Novo Projeto de Lei foi apresentado no Senado Federal sobre a matéria, dessa feita pelo senador Wellington Dias, do Piauí, em 04.08.2011, que durante o trâmite legislativo recebeu o número de Projeto de Lei 2.565/2011 e foi transformado na Lei 12.734/2012, com diversos vetos apostos pela Presidente da República. É necessário conhecer alguns dos dispositivos vetados e as razões desses vetos, pois possuem enorme importância para o desdobramento da análise do rateio dos royalties no Brasil, em especial para as razões que ensejaram as Ações Diretas de Inconstitucionalidade propostas quando de sua rejeição no Congresso Nacional. As razões dos vetos foram expostas pela Presidente da República ao Presidente do Senado Federal pela Mensagem 522, de 30.11.2012: 30

  1. Razões do veto aos itens 1, 31 3, 32 4 33 e 5 34 da alínea d e 1, 35 3, 36 4 37 e 5 38 da alínea e dos incisos I e II e § 4.º do art. 42-B da Lei 12.351, de 22 de dezembro de 2010:

O texto proposto é inconstitucional, pois conflita diretamente com as disposições previstas no art. 5.º e no § 1.º do art. 20 da Constituição, ao obrigar os Estados e Municípios a renunciarem a direito constitucional originário para participar da distribuição do Fundo Especial destinado a todos os entes federados. Adicional- mente, ao prever opções sucessivas entre as receitas compensatórias e aquelas decorrentes do Fundo Especial, a implementação da sistemática prevista no projeto se torna inaplicável, visto que a opção de cada um dos entes federados impactará nos fatores que condicionam as decisões dos demais.

  1. Razões do veto aos §§ 1.º 39 e 2.º 40 do art. 42-B da Lei 12.351, de 22.12.2010.

A imposição de limites máximos para o recebimento de valores referentes aos royalties viola o disposto no § 1.º do art. 20 da Constituição. A compensação financeira aos municípios produtores, confrontantes ou afetados deve

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1256022018/2-a-divisao-dos-royalties-no-brasil-atual-capitulo-iv-rateio-dos-royalties