Direito Processual Civil: Execução

Direito Processual Civil: Execução

4.2 - Execução contra a Fazenda Pública

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4.2 Execução contra a Fazenda Pública

  • DOUTRINA

Evolução histórica da Execução contra a Fazenda Pública

Com a vigência da Constituição Federal de 05.10.1988, o instituto do precatório requisitório, meio processual da parte alcançar a satisfação da execução de quantia certa contra a Fazenda Pública, sofreu consideráveis alterações que merecem análise mais aprofundada.

Registre-se, inicialmente, de modo resumido, a evolução histórica do sistema de execução referida, para que se tenha uma visão compacta do seu funcionamento no ordenamento jurídico brasileiro.

A Constituição Política no Império do Brasil e a Constituição de 1891 foram omissas no trato da questão. Essa posição constitucional gerou uma insegurança para a consumação do direito das partes, por haver criado situações instáveis quanto ao pagamento de quantias certas devidas pela Fazenda Pública, proporcionando a prática de advocacia administrativa e estabelecendo preferências subjugadas a interesses políticos, econômicos e familiares. É bem verdade que, na época, não havia sido firmado o princípio de obediência à legalidade dos atos administrativos, pelo que o Estado atuava sob forte influência pessoal dos seus dirigentes, em um campo largo de discricionariedade sem contornos definidos e sem responsabilidades maiores a serem assumidas.

Há, também, de se acentuar que a característica peculiar de inalienabilidade dos bens públicos só se tornou definitiva em nosso ambiente jurídico, quando começou a vigorar o Código Civil brasileiro, ao definir no art. 67, que os bens públicos são inalienáveis e perderão essa roupagem nos casos e forma que a lei prescrever. Da inalienabilidade, como é sabido, resultam duas outras consequências: a imprescritibilidade e a impenhorabilidade.

A partir dessa estabilidade conceitual, cessaram as tentativas processuais de penhora de bens públicos para o pagamento de quantias certas devidas pelo poder estatal. Continuaram, entretanto, vias de atendimentos às ordens judiciais sem obediência a um sistema garantidor de inexistência de preferências e sem controle judicial, o que provocava distorções de várias naturezas que concorriam para a prática de muitos atos de imoralidade administrativa pública no Brasil.

A Constituição de 1934 foi que introduziu no País o estilo do precatório requisitório, determinando, em seu art. 182, que: ‘Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de caso ou pessoas nas verbas legais. Parágrafo único. Esses créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor que alegar preterição de sua precedência, autorizar o sequestro da quantia necessária para o satisfazer, depois de ouvido o Procurador-Geral da República’.

O surgimento do precatório, na Carta de 1934, por se constituir em expediente processual pioneiro em nosso ordenamento jurídico, se revestiu de determinada timidez. A respeito, devem ser assinalados os aspectos seguintes: (a) só se referiu aos pagamentos devidos pela Fazenda Federal, deixando, consequentemente, ao sabor das Constituições Estaduais os débitos dos Estados e dos Municípios; (b) o total do crédito orçamentário destinado ao pagamento dos precatórios ficava a critério do Poder Executivo Federal, o que, na prática, resultava em um controle direto do referido Poder sobre o quantitativo da dívida reconhecida pelo Poder Judiciário, causando, consequentemente, imensa demora na liquidação do processo executivo; (c) o Presidente da Corte Suprema era a única autoridade judicial que tinha competência para expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito.

Um pequeno aperfeiçoamento do sistema ocorreu na Constituição de 1937, ao dispor no art. 95 que: ‘Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as precatórias e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados àquele fim’. Em quase nada inovou quanto ao regramento disposto na Constituição anterior, salvo a mudança da denominação de precatórios para precatórias. No parágrafo único houve, contudo, um ligeiro avanço, no instante em que se considerou a necessidade das verbas orçamentárias e dos créditos para tal fim serem votados, o que aboliu a onipotência, em tal caso, do Poder Executivo. Assim dispunha o parágrafo único mencionado: ‘As verbas orçamentárias e os créditos votados para os pagamentos devidos, em virtude de sentença judiciária pela Fazenda Federal, serão consignados ao Poder Judiciário recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente do Supremo Tribunal Federal, expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor preterido em seu direito de precedência, autorizar o sequestro da quantia necessária para satisfazê-lo, depois de ouvido o Procurador-Geral da República’.

Com a Constituição de 1946, art. 204, passaram a ser, também, protegidos os pagamentos exigidos da Fazenda Estadual ou Municipal. Continuou, entretanto, a técnica iniciada em 1934, quanto o total do débito ficava vinculado ao montante das dotações orçamentárias e dos créditos extraorçamentários abertos para tal fim. A técnica adotada impedia, consequentemente, a liquidação de todos os precatórios apresentados para o respectivo exercício, por remanescerem aqueles cujos valores não fossem alcançados pelos da dotação orçamentária ou dos créditos extraorçamentários. Sendo da competência do Poder Executivo a proposta orçamentária e a de abertura de créditos extraorçamentários, a liquidação de tais dívidas dependia da disponibilidade fixada pelo livre arbítrio do credor.

O Constituinte de 1967 aperfeiçoou a liquidação dos pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de decisão judicial, impondo a obrigatoriedade da inclusão no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária à extinção dos seus débitos constantes de precatórios judiciários apresentados até 1.º de julho de cada ano. Outrossim, outorgou competência ao Presidente do Tribunal que proferiu a decisão exequenda, determinar o pagamento. Assim registrou a Carta de 1967, emendada em 17.10.1969, sobre o assunto:

Art. 117. Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extraorçamentários abertos para esse fim.

§ 1.º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1.º de julho.

§ 2.º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente. Caberá ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precedência, ouvido o chefe do Ministério Público, o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito’.

A Constituição de 1967, como visto, criou um dever para o Poder Executivo, representado pelo Presidente da República, pelo Governador do Estado-membro ou pelo Prefeito, conforme a situação. De igual modo para os titulares das autarquias federais, estaduais ou municipais. O dever da inclusão no orçamento de verba para o pagamento dos débitos constantes dos precatórios apresentados ao Presidente do Tribunal respectivo, até 1.º de julho do ano da elaboração da proposta orçamentária para ter aplicação no exercício seguinte. Por sua vez, o Presidente do Tribunal estava obrigado a enviar ao Chefe do Poder Executivo correspondente, o valor da dotação orçamentária suficiente para a liquidação dos precatórios apresentados até 1.º de julho, pois, somente o mencionado Poder Executivo tinha competência para a iniciativa das leis orçamentárias, leis essas que não podiam sofrer emendas visando aumento global da despesa de cada órgão, ou com o intuito de modificar o seu montante, natureza e objetivo.

Em síntese, esse foi o panorama jurídico processual vigente no Brasil, a respeito da execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, até a promulgação da atual Constituição Federal , em 05.10.1988.

2. A nova fisionomia constitucional da execução por quantia certa contra a Fazenda Pública

A atual Constituição Federal cuida da matéria no art. 100, dizendo:

Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

§ 1.º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1.º de julho, data em que terão atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte.

§ 1.º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito’.

A nova sistematização constitucional imposta à matéria inovou nos seguintes aspectos:

a) o pagamento dos créditos de natureza alimentícia não estão sujeitos ao regime do precatório;

b) só se permite que os débitos da Fazenda Pública Federal, Estadual ou em virtude de sentença judicial sejam consumados por meio de precatórios judiciais, impedindo, assim, a antecipação da execução pelo Poder Público, evitando-se, com tal modo de proceder, qualquer privilégio, salvo os créditos de natureza alimentícia;

c) os valores dos precatórios serão em 1.º de julho, data máxima da sua apresentação, atualizados monetariamente;

d) não tornou exigível a ouvida do Chefe do Ministério Público em caso da quebra do direito de precedência, para que haja a efetividade do sequestro da quantia necessária à satisfação do débito.

Quanto aos demais elementos da referida entidade, guardou-se fidelidade à tradição, pela experiência comprovada.

Fixadas as inovações agora vigorantes por força da Carta Magna , quanto à execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, passa-se a uma análise de todas as camadas que integram tal fase definitiva e de característica satisfativa do direito pretendido pela parte vencedora.”

Delgado, José Augusto. Execução de quantia certa contra a Fazenda Pública. inexigibilidade de precatório requisitório quando se tratar de crédito de natureza alimentícia – art. 100 da Constituição Federal. Revista de Processo. vol. 57. p. 13. São Paulo: Ed. RT, jan. 1990.

Críticas aos procedimentos da execução contra a Fazenda Pública. Análise atual e histórica

A execução contra a Fazenda Pública adota procedimentos que, a meu ver, não se compatibilizam, no momento atual, com os anseios e necessidades dos jurisdicionados.

As regras fixadas pelo Direito Constitucional e pela legislação ordinária apresentam padrões tradicionais que espelham um injustificado favorecimento à Fazenda Pública e provocam sérios prejuízos de ordem patrimonial aos exequentes. A permanência desse quadro tem gerado uma inquietação doutrinária e jurisprudencial que não pode deixar de ser preocupação do direito processual, tudo provocado pelo inconformismo dos interessados que veem a entrega da prestação jurisdicional que lhes foi outorgada se realizar, quase sempre, tardiamente e incompleta.

O agravamento do panorama que acabo de narrar chegou a um patamar tão elevado que urge uma tomada de posição dos doutrinadores, do legislador e dos aplicadores do direito que resulte na imposição de uma estrutural modificação na maneira de se realizar a execução contra a Fazenda Pública, a fim de fazer valer a aplicação dos princípios da igualdade, da segurança jurídica e da integralidade da entrega da prestação jurisdicional e da valorização da cidadania.

Há, também, que o sistema científico-jurídico zelar para que o processo civil realize os seus fins do modo mais absoluto, assegurando plenamente a eficácia prática das normas de direito material, mesmo que a parte executada seja a Fazenda Pública, aproximando-se, portanto, mais do povo.

Um exame mais demorado no alcance da execução contra a Fazenda Pública leva a se identificar que a aplicação da sanção contida na sentença condenatória não se produz em toda a sua plenitude, o que torna incompleta a entrega do direito subjetivo reconhecido no processo de conhecimento.

Necessário, assim, que sejam criados novos mecanismos processuais impeditivos de tal tipo de favorecimento. de se criar meios de se fazer cumprir, de modo integral, as consequências geradas pela teoria aceita em larga escala no nosso país de que a sentença condenatória tem como característica fundamental a de conter uma sanção aplicada à parte vencida, traço inexistente nos outros tipos de decisão.

Registre-se que essa teoria foi desenvolvida entre nós, por Liebman (v. Embargos do Executado, p. 103 e ss., trad., 2. ed., 1968) e apoiada por Frederico Marques (Instituições de Direito Processual Civil, V/13-14, 1.ª ed. 1960), Amaral Santo, (Direito processual civil, III/39, 1. ed., 1963, Waldemar Mariz de Oliveira Júnior (Curso de direito processual civil, I/80/1, 1968 e Celso Neves (Contribuição ao estudo da coisa julgada civil, 1970, p. 456), conforme pesquisa anotada por José Carlos Barbosa Moreira. 1

Irreal se apresenta o cumprimento do decisum contra a Fazenda Pública quando a lei a sanciona com o pagamento de uma quantia certa, por exemplo, por meio do precatório requisitório. Certo é que quando a liquidação da dívida ocorre se passaram vários meses ou anos de defasagem monetária. exemplos de que, em face da mudança do valor de nossa moeda, a quantia se tornou insignificante ou deixou de existir. Mais grave se toma essa realidade, por se lhe somar prática de injustiça quando a prestação da Fazenda Pública é de natureza alimentícia. Tem-se presente, nessa situação, o choque frontal com o princípio da preservação da dignidade humana apregoada pela Carta Magna (art. 1.º, III), de natureza fundamental, por se criar obstáculos para a guarda de um direito da parte que tem como objetivo lhe proporcionar melhores condições de vida.

Por maior que seja a necessidade de se proteger o interesse público, restrigindo-se o direito individual do credor, por não se lhe aplicar a posição de proeminência que tem nas execuções contra as pessoas de direito privado, verifica-se que a experiência vivida no tocante à execução contra a Fazenda Pública revela que o regramento constitucional a respeito não está em sintonia com a realidade produzida pelos acontecimentos que cercam esse especial tipo de relação jurídica.

Esta última década do século XX exige uma revisão de muitos dos conceitos jurídicos pregados e aceitos, por se vivenciar a necessidade de se preparar o homem para conviver com a democracia do século XXI. Na amplitude gerada pelas ideias fundamentais que sugerem o tipo ideal de relacionamento jurídico, em todos os níveis, que deve ser imposto aos homens no próximo século, destaca-se a posição daqueles que defendem a diminuição do Estado e, consequentemente, um respeito maior aos direitos do cidadão. Daí a necessidade de se fazer uma reflexão sobre a atuação do Estado, a fim de colocá-lo em nível capaz de atender integralmente aos três interesses solidários do agrupamento social que já foram acentuados em lições de Jellineck, citado por Lopes da Costa: 2 o do indivíduo, o da nação e o da humanidade.

A época vivida está voltada para cada vez mais se ampliar o direito do cidadão. Não mais campo propício para se defender, como se vem fazendo muitos anos, a supremacia da vontade do Estado nas relações jurídicas em que ele se toma parte. A força do caráter público desse liame não permite se acentuar um flexionamento mais intenso em favor do Estado. de se criar mecanismos processuais que se compatibilizem com o valor que hoje é atribuído à cidadania e que assegura a plena aplicação do princípio da igualdade, mesmo tendo o Estado como uma das partes litigantes.

A investigação dos procedimentos adotados em nosso ordenamento jurídico para a execução contra a Fazenda Pública não revela qualquer progresso no sentido de se garantir ao jurisdicionado a plena satisfação da entrega do direito que lhe pertence e que foi reconhecido pelo Judiciário.

O Direito Constitucional constituído revela que a Constituição Política do Império do Brasil e a Constituição Republicana de 1891 foram omissas no regulamento do assunto. A Carta de 1934, em seu art. 182, determinou que: ‘Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de caso ou pessoas nas verbas legais’. No parágrafo único do mesmo artigo ficou assentado que: ‘Esses créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito e, a requerimento do credor que alegar preterição da sua precedência, autorizar o sequestro da quantia necessária para o satisfazer, depois de ouvido o Procurador-Geral da República’. Na Carta Maior de 1937, o art. 95 assim dispôs: ‘Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as precatórias e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados àquele fim. Parágrafo único. As verbas orçamentárias e os créditos votados para os pagamentos devidos, em virtude de sentença judiciária, pela Fazenda Federal, serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao presidente do Supremo Tribunal Federal, expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor preterido em seu direito de precedência, autorizar o sequestro da quantia necessária para satisfazê-lo, depois de ouvido o Procurador-Geral da República.’

A Constituição da redemocratização do País, a de 1946, aperfeiçoou o sistema no sentido de dar maior proteção ao Estado. Tratou da matéria no art. 204, nos termos seguintes: ‘Os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciári…

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12 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1267764276/42-execucao-contra-a-fazenda-publica-4-procedimentos-executivos-especiais-direito-processual-civil-execucao