Direito Constitucional Ambiental - Ed. 2017

1. Competência legislativa em matéria ambiental - Capítulo 3 - Competência constitucional (legislativa e executiva) em materia ambiental

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1. Competência legislativa em matéria ambiental

A competência legislativa em matéria ambiental revela o “movimento” do Estado-Legislador rumo ao cumprimento dos seus deveres constitucionais de tutela e promoção do direito fundamental ao ambiente. No campo ambiental, a CF/1988 foi bastante clara no tocante ao papel destinado ao Legislador, inclusive enunciando expressamente diversas matérias a serem regulamentadas no plano infraconstitucional. A título de exemplo, podem ser citadas, além da previsão do art. 24, VI, VII e VIII, alguns dos incisos do § 1.º do art. 225, onde está consagrado de forma expressa o comando constitucional dirigido ao Legislador, mas também ao Administrador no que diz com a execução da legislação, conforme ainda teremos ocasião de verificar com maior detalhamento à frente. 1 O primeiro exemplo, seguindo a ordem dos incisos do dispositivo constitucional citado, é representado pela Lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), regulamentando os incs. I, II, III e VII do § 1.º do art. 225. 2 Depois, pode-se destacar a Lei 11.105/2005 (Lei de Biossegurança), a qual, ao regulamentar os incs. II, IV e V do § 1.º do art. 225, 3 estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados (OGM) e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS), reestrutura a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) e dispõe sobre a Política Nacional de Biossegurança (PNB). Seguindo nos exemplos, tem-se também a Lei 9.795/1999, que regulamenta o inciso VI do § 1.º do art. 225, 4 dispondo sobre educação ambiental e instituindo a Política Nacional de Educação Ambiental. E, fora do rol do § 1.º, há a Lei dos Crimes e Infrações Administrativas Ambientais (Lei 9.605/1998), regulamentando o § 3.º do art. 225, 5 e também a Lei da Mata Atlântica (Lei 11.428/2006), que transpôs, para o plano infraconstitucional, parte do comando normativo estabelecido no § 4.º do art. 225. 6 Com base em tais considerações, pode-se afirmar que, além da previsão geral da competência legislativa ambiental prevista no art. 24, VI, VII e VIII, da CF/1988, o regime jurídico-constitucional das competências legislativas em matéria ambiental deve ser compreendido sob o prisma do sistema constitucional de proteção do ambiente centrado no art. 225 da CF/1988.

A CF/1988, por sua vez, estabeleceu um regime jurídico-constitucional tanto de competências legislativas privativas quanto de competências legislativas concorrentes, atribuídas aos diferentes entes políticos que integram a federação brasileira. Há, de tal sorte e conforme veremos ao longo deste Capítulo, competências legislativas privativas repartidas “horizontalmente” entre a União (art. 22), os Estados (art. 25, § 1.º e § 3.º) e os Municípios (art. 30, I), muito embora a possibilidade de delegação no caso da competência legislativa privativa da União (art. 22, parágrafo único). O exercício da competência legislativa privativa implica o exercício de tal atribuição de forma ampla pelo ente federativo, razão pela qual a mesma se de forma “horizontal”, ou seja, o ente federativo competente esgota toda a amplitude normativa sobre o tema, independentemente de qualquer regulamentação legislativa complementar a cargo de outro ente federativo, diferentemente do que ocorre no exercício da competência legislativa concorrente, onde uma espécie de exercício “vertical” de competências legislativas, que se impõe a cooperação e atuação coordenada dos diferentes entes federativos no exercício da mesma.

No âmbito da competência legislativa concorrente (art. 24), tal como sinalizado anteriormente, a mesma é exercida de forma conjunta e articulada entre os entes federativos, partindo-se da premissa de que a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais (art. 24, § 1.º). Ou seja, compete à União estabelecer a regulação normativa geral na matéria, o que não exclui a competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, § 2.º), bem como dos Municípios, conforme veremos à frente. A expressão “limitar-se-á” constante do dispositivo é elucidativa a respeito da “limitação” da União na elaboração da norma geral, com o propósito de reservar aos demais entes federativos espaço legislativo para suplementar a legislação editada no plano federal. Além da arquitetura normativa estabelecida para o exercício da competência legislativa, no sentido de estabelecer a atuação conjunta dos entes federativos, a CF/1988 estabelece também que, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados e também os Municípios exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades (art. 24, § 3.º). Na hipótese de superveniência de lei federal sobre normas gerais, prevê a norma constitucional a suspensão da eficácia da lei estadual no que lhe for contrária (art. 24, § 4.º).

O Estado, nesse contexto, não está apenas “autorizado”, mas sim “obrigado” constitucionalmente (aqui por força dos seus deveres de proteção e promoção) a regulamentar a matéria ambiental nas mais diversas áreas (penal, civil, administrativa, processual, tributária, urbanística etc.) com o propósito maior de promover a proteção ambiental e elidir condutas e atividades lesivas ou potencialmente lesivas ao ambiente perpetradas tanto por particulares (pessoas físicas e jurídicas) quanto pelos próprios entes e agentes estatais. Como exemplo de medida tomada no plano federal pelo Estado brasileiro no sentido de concretizar o seu dever de proteção ambiental, no exercício da competência legislativa em matéria ambiental, pode-se destacar a edição da Lei dos Crimes e Infrações Administrativas Ambientais (Lei 9.605/1998), que tratou de prever sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ou potencialmente lesivas ao meio ambiente, inclusive com a caracterização da responsabilidade penal da pessoa jurídica (art. 3.º), regulamentando dispositivo constitucional (art. 225, § 3.º). A Lei 9.605/1998 é um exemplo particularmente interessante para a análise da questão da competência legislativa em matéria ambiental, uma vez que, no seu conteúdo, mescla matérias que estão tanto na órbita da competência legislativa privativa da União (todos dispositivos que tratam de direito penal e processual penal) quanto da competência legislativa concorrente (as matérias verificadas nos arts. 70 a 76 que tratam das infrações administrativas ambientais). A medida legislativa ora em análise, acompanhada de todo o conjunto de leis ambientais brasileiras, que não cabe aqui arrolar, dão cumprimento aos deveres de proteção do ambiente atribuídos ao Estado pela CF/1988 (art. 225) por intermédio do exercício da competência legislativa, estabelecendo o regime normativo de proteção dos bens ambientais. A partir de agora, tecidas algumas considerações gerais e preliminares sobre a competência legislativa em matéria ambiental, passaremos a aprofundar a análise, iniciando-se pela competência legislativa privativa da União.

1.1 A competência legislativa privativa da União em matéria ambiental (art. 22 da CF/1988)

A “regra geral” a respeito da distribuição da competência legislativa em matéria ambiental, conforme veremos adiante, é de natureza “concorrente”, ou seja, todos os entes federativos podem legislar sobre o tema, mas dentro das diretrizes normativas traçadas pela CF/1988 (art. 24), ou seja, cabe à União a edição da norma geral, ao passo que aos Estados e aos Municípios atribui-se a competência legislativa suplementar. Neste tópico, no entanto, trataremos da competência legislativa privativa da União, a qual, como sinalizamos, foge à “regra geral” e se verifica, sob a ótica ecológica, em algumas matérias específicas (como, por exemplo, atividades nucleares, águas, recursos minerais e populações indígenas). diversas matérias consagradas no art. 22 da CF/1988 como competência legislativa privativa da União que umas mais e outras menos estão relacionadas e, por diversas razões, interessam à proteção ambiental. Entre elas, destacam-se: águas e energia (IV); diretrizes da política nacional de transportes (IX); regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial (X); trânsito e transporte (XI); jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia (XII); populações indígenas (XIV); atividades nucleares de qualquer natureza (XXVI); defesa civil (XXVIII). 7 Conforme se pode apreender dos incisos do art. 22, acima elencados, há diversas matérias que guardam importância fundamental para a proteção do ambiente. Nesse prisma, cumpre assinalar que, muito embora a competência legislativa privativa da União para legislar sobre tais temas, o próprio parágrafo único do art. 22 sinaliza para a possibilidade de lei complementar “autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”, ou seja, a própria norma constitucional autoriza a delegação de tal competência legislativa privativa, em que pese tal prática não se verificar com frequência, especialmente em matéria ambiental.

De acordo com entendimento apontado pela doutrina, o extenso rol de competências legislativas privativas da União, delineado no art. 22 da CF/1988, com 29 incisos (contra os 16 incisos do art. 24 que regula a competência legislativa concorrente), ampararia, em termos constitucionais, um regime de centralização do poder político na esfera federal. 8 No entanto, não nos parece “suficiente” para tal conclusão o rol estabelecido no art. 22. Até porque, conforme lição clássica de hermenêutica constitucional, “a Constituição não se interpreta em tiras”. 9 Nesse sentido, há, no nosso sentir e s.m.j., razões de ordem material muito mais expressivas no sentido de afirmar um cenário constitucional descentralizador do poder político e ancorado num modelo federativo cooperativo. A devida compreensão da distribuição das competências legislativas deve estar em sintonia com uma compreensão contextual e sistemática do texto constitucional, sobretudo em vista dos valores, princípios e direitos fundamentais que lhe dão sustentação normativa. Além disso, deve-se considerar a autonomia assegurada aos entes federativos (arts. 1.º e 18 da CF/1988), e, em especial, a consagração do status federativo dos entes municipais. Tal inovação constitucional trazida pela CF/1988 revela, assim sugerimos, expressão da vontade constituinte de descentralizar o poder político e ampliar o suporte democrático do nosso sistema federativo, inclusive na perspectiva de uma democracia participativa. A isso tudo se soma o rol considerável (16 incisos) de competências legislativas concorrentes enunciado pelo art. 24 da CF/1988, bem como o amplo rol de matérias constantes da competência executiva comum a todos os entes federativos (art. 23), o que demonstra um método “vertical” de distribuição de competências, com o nítido propósito de alicerçar um modelo constitucional descentralizador do poder político.

À luz dessas considerações, deve-se ponderar que há, no entanto, tradição jurisprudencial acolhedora de um sistema centralizador da competência legislativa no plano da União, o que é particularmente relevante para a análise da competência legislativa ambiental. Não obstante a competência legislativa privativa da União cobrir apenas matérias que tangenciam a proteção ambiental, e não ela em si, ao contrário do que se verifica no caso da competência legislativa concorrente (prevista no art. 24, notadamente no inc. VI), a jurisprudência dos nossos Tribunais, conforme veremos logo adiante, tem sinalizado a prevalência da competência privativa da União sempre que se coloca algum conflito legislativo em vista de diploma editado pelos demais entes federativos (periféricos) em matéria ambiental, mesmo que no exercício da sua competência legislativa concorrente. 10 Quanto ao tópico em questão, de acordo com Paulo de Bessa Antunes, “a lógica que tem sido a prevalente é aquela que considera que as competências privativas da União têm precedência sobre todas as outras formas de competência, quando os assuntos tiverem entre si interseções relevantes. Assim, se a matéria é minerária (competência privativa da União), os aspectos ambientais (competência concorrente) não podem se sobrepor ao aspecto mineral. Na prática, a competência concorrente se esvazia diante da competência privativa. As normas estaduais e municipais se transformam em inócuas”. 11 A interpretação (ainda) vigente sobre a matéria nos nossos Tribunais está evidentemente dissociada do regime conferido à proteção ambiental pela CF/1988, que rejeita, dada a interdependência e indivisibilidade que caracteriza o marco constitucional dos direitos fundamentais, qualquer interpretação em abstrato que estabeleça prevalência de direitos e valores constitucionais em detrimento de outros diga-se de passagem com o mesmo status constitucional.

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5 de Dezembro de 2021
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