Direito Constitucional Ambiental - Ed. 2017

4. Análise da jurisprudência sobre as competências legislativa e executiva em materia ambiental

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4. Análise da jurisprudência sobre as competências legislativa e executiva em matéria ambiental

4.1. Jurisprudência sobre competência legislativa em matéria ambiental

4.1.1 Energia nuclear

A energia nuclear é um tema histórica e politicamente relevante sob a ótica ambiental. Juntamente com a questão da contaminação química, foi um dos temas que impulsionou politicamente a questão ecológica, aliando-se com a luta pacifista e antiarmamentista articulada desde a Década de 1960. Essa perspectiva, a nosso ver, encontrou guarida, ao menos parcial, na CF/1988, a qual assegurou no seu art. 21, XXIII, a, que “toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos ”. Por se tem forte restrição de índole constitucional para as atividades nucleares, ou seja, qualquer propósito armamentista estaria vedado pela CF/1988. Mas não é apenas a atividade nuclear armamentista que implica riscos de dano à saúde dos seres humanos e ao ambiente como um todo. Basta mirarmos para os exemplos dos acidentes nucleares de Chernobyl, no ano de 1986, na Ucrânia, e, mais recentemente, em Fukushima, no ano de 2011, no Japão. No Brasil, temos o acidente do Césio-137, ocorrido no ano 1987, em Goiânia, onde se verificou a contaminação de centenas de pessoas por radioatividade quando um aparelho utilizado em radioterapias das instalações de um hospital abandonado foi encontrado por catadores de um ferro velho. Portanto, a partir dos exemplos trazidos, razões fortes para que determinadas comunidades políticas buscassem imprimir restrições severas para o uso de energia nuclear. Algumas diretrizes restritivas e, em alguns casos, proibitivas – no tocante às atividades nucleares foram adotadas no plano normativo por algumas Constituições de Estados brasileiros, sendo os respectivos dispositivos impugnados por Ações Diretas de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. A fundamentação basilar de tais pleitos estribou-se na previsão constitucional de competência privativa da União para legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza (art. 22, XXVI, da CF/1988).

A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, no sentido de conferir tratamento normativo “mais restritivo” às atividades relacionadas à energia nuclear, estabeleceu, no seu art. 256, que “a implantação, no Estado, de instalações industriais para a produção de energia nuclear dependerá de consulta plebiscitária, bem como do atendimento às condições ambientais e urbanísticas exigidas em lei estadual” e, no seu art. 257, que “é vedado, em todo o território estadual, o transporte e o depósito ou qualquer outra forma de disposição de resíduos que tenham sua origem na utilização de energia nuclear e de resíduos tóxicos ou radioativos, quando provenientes de outros Estados ou países”. Seguindo orientação normativa semelhante, a Constituição do Estado de Santa Catarina, no seu art. 185, estabeleceu, como requisito para a implantação de instalações industriais para produção de energia nuclear no Estado, a prévia aprovação da Assembleia Legislativa, ratificada por plebiscito. Todos os dispositivos mencionados foram objeto de impugnação perante o STF. No caso dos dispositivos da Constituição gaúcha, verificou-se, no julgamento da medida cautelar, o deferimento da suspensão do art. 257 e o indeferimento do pedido cautelar relativamente ao art. 256. A ação ainda se encontra pendente de julgamento definitivo. 1 E, com relação ao art. 185 da Constituição catarinense, o STF julgou procedente o pedido formulado pelo Procurador-Geral da República na ADI em questão, reconhecendo que, no caso, a Constituição catarinense invadiu a competência legislativa privativa da União. 2

Para além dos dispositivos que criam certas restrições às atividades nucleares no plano estadual – por exemplo, exigência de plebiscito –, o exemplo mais contundente é sem dúvida o de algumas Constituições estaduais que proíbem a instalação de usinas nucleares no território do respectivo Estado. De acordo com o art. 221 da Constituição do Estado do Alagoas, inserido no Capítulo do Meio Ambiente, “é proibida a instalação, no território do Estado de Alagoas, de usinas nucleares e de depósitos de resíduos atômicos”. Da mesma forma, o art. 226 da Constituição do Estado da Bahia assevera que “são vedados, no território do Estado: (...) II – a fabricação, comercialização, transporte e utilização de equipamentos e artefatos bélicos nucleares; III a instalação de usinas nucleares; IV o depósito de resíduos nucleares ou radioativos gerados fora dele”. Ainda, a Constituição do Estado de Sergipe, no seu art. 232, § 8.º, consigna que “ficam proibidos a construção de usinas nucleares e depósito de lixo atômico no território estadual, bem como o transporte de cargas radioativas, exceto quando destinadas a fins terapêuticos, técnicos e científicos, obedecidas as especificações de segurança em vigor”.

Tomando por base os exemplos citados, nos parece totalmente diferente a hipótese de norma estadual que tenha a pretensão de regular matéria relativa à atividade nuclear daquela em que a legislação não pretende “regulamentar” a questão em si, mas apenas vetar ou restringir a atividade. Na primeira situação, não haveria qualquer dúvida para a caracterização de “subtração” de uma competência privativa da União e, consequentemente, a inconstitucionalidade de tal medida legislativa. 3 Mas tal não é o caso de medidas restritivas (por exemplo, exigência de plebiscito autorizativo) ou mesmo proibitivas (como verificado nas Constituições alagoana, baiana e sergipana), uma vez que o Estado não pretende “exercer” a competência legislativa em si, ou seja, regular a matéria relativa a atividades nucleares, mas tão somente restringir ou mesmo vetar a possibilidade de que tal atividade venha a se dar no território do respectivo Estado. forte conteúdo de índole democrática a legitimar medida normativa que esteja imbuída desse propósito, tanto no exemplo da exigência de plebiscito quanto da proibição de instalação de atividade nuclear no Estado. Além disso, é de se invocar nesse contexto toda a fundamentação já exposta no tocante a se tratar de matéria que está atrelada à proteção do ambiente, de modo que estaria o ente legislativo estadual autorizado a legislar concorrentemente. 4 Nos parece equivocado vislumbrar apenas a ótica da competência privativa da União, como parece ter prevalecido nas decisões citadas do STF, olvidando-se que a atividade nuclear se trata de matéria umbilicalmente atrelada à proteção ambiental (e também à saúde pública), incidindo, portanto, a competência legislativa concorrente dos Estados e Municípios, muito embora forçoso reconhecer que se cuida de matéria polêmica.

4.1.2. Agrotóxicos

A discussão envolvendo o uso de agrotóxicos está atrelada à questão da poluição química, ou seja, matéria também central no debate ambiental desde a sua gênese nas Décadas de 1960 e 1970. Não por outra razão, a obra clássica de Rachel Carson 5 debruçava-se sobre tal temática. No Brasil, sem dúvida por influência do movimento ambientalista, editaram-se diversas legislações estaduais “mais restritivas” no tocante ao uso de agrotóxicos, em afronta ao parâmetro mais permissivo da legislação nacional existente na época. Antes da atual Lei dos Agrotóxicos Lei 7.802/1989 – e mesmo da proteção jurídica dispensada pela CF/1988 (art. 225), alguns Estados, diante de um cenário legislativo permissivo à época, tomaram a dianteira, movidos pelas reivindicações do movimento ambientalista, e elaboraram legislações a respeito da matéria. E, como não poderia deixar de ser, em razão dos fortes interesses econômicos que estavam em jogo nas limitações impostas pelas legislações estaduais, o questionamento da constitucionalidade de tais diplomas tomou assento no Poder Judiciário, notadamente junto ao Supremo Tribunal Federal. Versando sobre o tema, tanto a Lei Estadual 7.747/1982, do Estado do Rio Grande do Sul, 6 quanto a Lei Estadual 7.827/1983, do Estado do Paraná, 7 juntamente com seus respectivos decretos regulamentadores, foram julgadas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal naquilo em que contrariavam a legislação federal existente e exigiam medidas mais restritivas à produção e comércio de agrotóxicos em seus territórios. 8 Sem avançar no mérito da discussão, que desenvolvemos em passagens anteriores os argumentos que levariam a outro entendimento, cumpre assinalar que tais decisões do Supremo Tribunal Federal são anteriores à CF/1988 e foram dadas em momento em que o Direito Ambiental e a proteção do ambiente ainda não haviam adquirido a centralidade que hoje ocupam no nosso ordenamento jurídico, inclusive com o reconhecimento da condição de direito fundamental ao direito ao ambiente. Da mesma forma, a atual Lei dos Agrotóxicos estabelece um panorama normativo de proteção ambiental totalmente diverso daquele existente nos primórdios da Década de 1980, quando se deram os julgamentos do STF sobre a matéria. Diante de tal quadro, acreditamos que as legislações declaradas inconstitucionais na ocasião pelo STF poderiam ter destino diferente se viessem a ser apreciadas atualmente pela nossa Corte Constitucional, muito embora aqui também não se possa fazer qualquer prognóstico seguro.

4.1.3. Licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental também foi objeto de discussão pelo prisma da competência legislativa. Mas aqui a questão é um pouco diversa de outros temas, pois a postura dos entes federativos periféricos, notadamente no âmbito estadual, foi no sentido de “relativizar” a legislação existente no âmbito federal sobre o tema, ou seja, buscando estabelecer um padrão normativo “menos protetivo”, ao contrário do que se viu nos exemplos da energia nuclear e dos agrotóxicos, quando a atuação do Estado-Membro deu-se no sentido de ampliar o nível de proteção ambiental. Nesse sentido, no julgamento da ADI 1.086-7/SC, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, STF entendeu inconstitucional dispositivo da Constituição do Estado de Santa Catarina que dispensava a elaboração de estudo de impacto ambiental no caso de áreas de reflorestamento ou reflorestamento para fins empresariais, de modo a criar exceção incompatível com o disposto no art. 225, § 1.º, IV, da CF/1988. É de tal julgado do STF que se extrai passagem do voto do Ministro Sepúlveda Pertence, citada em diversos trabalhos científicos sobre competência legislativa ambiental, onde o ilustre Ministro consigna que “não pode a Constituição Estadual, por conseguinte, excetuar ou dispensar nessa regra, ainda que, dentro de sua competência supletiva, pudesse criar formas mais rígidas de controle. Não formas mais flexíveis ou permissivas”. 9

4.1.4 Caça

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5 de Dezembro de 2021
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