5. Conclusões articuladas - Capítulo 3 - Competência constitucional (legislativa e executiva) em materia ambiental

5. Conclusões articuladas 5.1 O exercício das competências constitucionais (legislativas e executivas) em matéria ambiental, respeitados os espaços político-jurídicos de cada ente federativo, deve rumar para a realização do objetivo constitucional expresso no art. 225 da CF/1988, inclusive mediante a caracterização de um dever de cooperação entre os entes federativos no cumprimento dos seus deveres de proteção ambiental. O respeito ao marco democrático-participativo que permeia a nossa Lei Fundamental também implica a conformação das competências constitucionais ambientais ao princípio da subsidiariedade, enquanto princípio constitucional implícito no nosso sistema constitucional, o qual conduz à descentralização do sistema de competências e ao fortalecimento da autonomia dos entes federativos inferiores (ou periféricos) naquilo em que representar o fortalecimento dos instrumentos de proteção ambiental e dos mecanismos de participação política, sob o marco jurídico-constitucional de um federalismo cooperativo ecológico. Alinha-se a tal ideário normativo, a autonomia assegurada aos entes federativos (arts. 1.º e 18) pela da CF/1988, bem como a delimitação constitucional de competências entre os entes federativos, com um rol considerável (art. 16 e incisos) de competências legislativas concorrentes (art. 24), assim como um amplo rol de matérias constantes da competência executiva comum a todos os entes federativos (art. 23). Tal cenário normativo sedimenta um sistema “vertical” de distribuição de competências, com o nítido propósito de alicerçar um modelo constitucional descentralizador do poder político. 5.2 Muito embora a CF/1988 não tenha arrolado o Município no seu art. 24, ou seja, no dispositivo que trata da competência legislativa concorrente, mas tão somente a União, os Estados e o Distrito Federal, o próprio texto constitucional, de forma clara e sem a necessidade de grande esforço hermenêutico, determina a inserção do ente federativo municipal no âmbito da competência legislativa concorrente de um modo geral e, sob o prisma do nosso estudo, em matéria ambiental, bastando, para tanto, uma leitura conjunta da norma inscrita no art. 24, VI, VII e VIII, com o disposto no art. 30, I e II. O art. 30 da CF/1988 assegura ao Município legislar sobre assuntos de “interesse local”, de modo que não se vislumbra, s.m.j., qualquer razão para que a proteção do ambiente – por exemplo, na hipótese de poluição atmosférica, do solo, hídrica ou mesmo sonora circunscrita à determinada localidade – não fosse acobertada pelo conceito de interesse local. 5.3 No sistema constitucional de repartição de competências consagrado pela CF/1988, verifica-se o estabelecimento, por parte da União, de um quadro normativo geral e também de um patamar legislativo mínimo em termos de proteção ambiental a serem respeitados pelos demais entes federativos – Estados, Distrito Federal e Municípios – no exercício da sua competência legislativa suplementar (concorrente). No entanto, a partir do quadro normativo geral traçado pela União, cabe aos demais entes federativos também preencherem o espaço normativo que lhes cabe suplementar no âmbito da competência legislativa concorrente, “pintando” o conteúdo do “quadro” normativo geral a partir das realidades regionais e locais, tendo sempre como parâmetro constitucional o respeito à legitimação democrática e autonomia dos entes políticos estaduais e municipais. É a relação, por assim dizer, entre a norma geral, editada pela União, e a norma específica editada pelo Estado e pelo Município. 5.4 A harmonia do sistema legislativo nacional, a nosso ver, assimila a possibilidade de os entes federativos periféricos adotarem medidas legislativas mais restritivas, com base no argumento de que se deve privilegiar um sistema constitucional de proteção dos direitos fundamentais. Se o propósito de eventual medida legislativa editada pelo ente estadual ou mesmo pelo ente municipal é reforçar os níveis de proteção ou mesmo afastar eventual déficit ou lacuna protetiva verificada na legislação federal, tal atitude legislativa, por si só, deve ser vista de forma positiva. Dito isso, também há de ser sublinhado, que tal medida deve ser devidamente contextualizada, de modo a permitir a verificação de se a legislação em questão, ao proteger determinados bens, não viola outros com a mesma expressão constitucional. Se constatado apenas o aprimoramento e aumento do padrão normativo de proteção, notadamente quando estiverem em pauta bens jurídicos dotados de jusfundamentalidade, como é o caso do direito ao ambiente, não se vislumbra qualquer razão para deslegitimar tal medida, com base simplesmente no fato de não haver correspondência exata com o cenário legislativo traçado no plano federal. O aperfeiçoamento do sistema de proteção dos direitos fundamentais, seja no plano normativo, seja no plano fático, deve sempre ser considerado como algo desejável do ponto de vista do ordenamento jurídico, inclusive em vista do princípio da máxima eficácia dos direitos fundamentais, expresso no art. 5.º, § 1.º, da CF/1988. 5.5 A suposta prevalência da legislação editada pela União no exercício da sua competência privativa, em detrimento de medidas legislativas adotadas pelos demais entes federativos no âmbito da competência legislativa concorrente em matéria ambiental, não decorre do texto constitucional, mas sim da interpretação – para nós, equivocada – defendida por alguns doutrinadores e também pelos nossos Tribunais. A centralidade que a proteção ambiental passou a ter no nosso sistema constitucional, inclusive a partir da sua consagração como direito fundamental, opera no sentido de favorecer o poder político-legislativo dos entes federativos periféricos (Estados, Distrito Federal e Municípios) naquilo em que representar “mais proteção normativa”, o que pode ser apreendido da adoção pela CF/1988 da competência legislativa concorrente como “regra geral” para a regulação da matéria ambiental. A interpretação de caráter centralizador – ainda prevalecente nos nossos Tribunais –, notadamente quando rejeita qualquer iniciativa do ente regional ou local com o propósito de ampliar os padrões normativos de proteção ambiental (ou mesmo regulá-lo integralmente na hipótese da sua ausência), também está em total desacordo com a autonomia constitucional assegurada aos mesmos e os deveres de proteção ambiental a cargo do Estado (e, nessa perspectiva, também ao Estado-Legislador em todos os planos federativos) delineados no art. 225 da CF/1988. 5.6 Na base dos fundamentos que alicerçam a proteção jurídica do ambiente, está a ideia de uma melhoria progressiva da qualidade, do equilíbrio e da segurança ambiental. A caracterização normativa de um princípio (ou dever) de melhoria progressiva da qualidade ambiental é encontrada em diversos diplomas legislativos nacionais, bem como no direito comparado e internacional. O nosso “Código Ambiental”, ou seja, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), de forma bastante clara, seguiu tal diretriz normativa e a consagrou no seu art. 2.º, caput. Em linhas gerais, o Estado e o Município devem respeitar o padrão normativo estabelecido na norma geral e tomar tal standard de proteção ambiental como piso legal protetivo mínimo, de tal modo que apenas estaria autorizado a atuar para além de tal referencial normativo, e não para aquém. Ao legislar de forma “menos protetiva” em relação ao padrão estabelecido pela norma geral editada pela União, o legislador estadual ou municipal subverte a sua competência legislativa suplementar e incorre em prática inconstitucional. A aplicação do princípio (e postulado hermenêutico) da prevalência da norma mais benéfica à tutela ecológica na hipótese de conflito normativo existente entre a norma geral federal e a legislação estadual ou municipal reforça a tese de que no âmbito do dever de proteção ambiental do Estado, no exercício da sua competência legislativa ambiental, impõem-se tanto o dever (do Estado e da comunidade) de progressiva melhoria da qualidade ambiental e de sua respectiva proteção, quanto a incidência, a depender do caso, das correlatas noções de proibição de retrocesso e insuficiência de proteção. 5.7 A garantia constitucional da proibição de retrocesso, aplicada à matéria ambiental, também ampara tal entendimento a respeito de um dever estatal de progressiva melhoria da qualidade ambiental, assegurando uma espécie de “blindagem normativa” contra a atuação regressiva do legislador. Tudo isso está em consonância com os pilares axiológicos do Direito Ambiental que impõem ao legislador o dever de atuar no sentido de criar padrões normativos que propiciem a melhoria progressiva da qualidade, do equilíbrio e da segurança ambiental. A redução do patamar normativo de proteção ambiental, por sua vez, atenta contra os princípios que orientam o Direito Ambiental. Por aí já se tem uma fundamentação inicial para justificar a legitimidade de determinada medida legislativa – independentemente do ente federativo que a venha editar – que aumente os padrões normativos de proteção ambiental. Todavia, cumpre reiterar que a proteção ambiental é apenas um dos tantos bens fundamentais protegidos pelo nosso sistema constitucional e, de tal sorte, haverá sempre que contextualizar qualquer conflito legislativo para identificar os bens jurídicos em questão, de modo a assegurar uma resolução constitucionalmente adequada para o litígio legislativo posto, evitando-se, por certo, o discurso que prega uma “ditadura ecológica”. Não há como considerar tal prevalência “em abstrato”, mas, como já sinalizamos anteriormente, há de se avaliar o conflito a partir do caso concreto e dos bens jurídicos em causa. 5.8 A LC 140/2011 incorporou de modo explícito o princípio da cooperação ao ordenamento jurídico nacional, ao regulamentar os incs. III, VI e VII, do art. 23 da CF/1988, ampliando e detalhando o rol constitucional de deveres de proteção ambiental atribuídos aos entes federativos, notadamente em relação às ações de cunho administrativo que cabem a cada um. O novo regramento infraconstitucional – com amplíssimo rol de atividades administrativas delimitadas para cada esfera federativa – fixa normas voltadas à cooperação entre os diferentes entes administrativos (União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios) nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum na seara ecológica, objetivando a promoção de uma gestão descentralizada das políticas ambientais, mas assegurando, ao mesmo tempo, a uniformidade entre as mesmas por meio da cooperação entre os entes federativos. A LC 140/2011 representa marco normativo que busca racionalizar o sistema de competências administrativas em matéria ambiental, que, até então, encontravam-se previstas em diversos atos normativos dispersos, gerando inúmeras incompatibilidades administrativas e conflitos entre os diferentes entes federativos na execução da legislação ambiental. O que se almeja, ao fim e ao cabo, a partir da regulamentação infraconstitucional da competência executiva em matéria ambiental levada a efeito pela LC 140/2011, é transpor a legislação ambiental para o “mundo da vida”, assegurando a sua aplicação e efetividade, ou seja, estabelecer a “mediação” entre o marco legislativo ambiental e a efetivação da proteção ambiental, por meio das práticas administrativas levadas a efeito pelos diversos entes federativos.

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