Direito Constitucional Ambiental - Ed. 2017

3. Direitos ambientais procedimentais em espécie - Capítulo 6 - A dimensão procedimental do direito-dever fundamental ao ambiente e os direitos ambientais procedimentais

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3. Direitos ambientais procedimentais em espécie

A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos (grifos nossos). (Princípio 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992.)

3.1. Considerações introdutórias: a tríade dos direitos ambientais procedimentais

A Declaração de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano (1972), embora de forma ainda incipiente, tratou de lançar as primeiras linhas sobre a necessidade de participação dos cidadãos e das comunidades e, portanto, não apenas dos Estados, na proteção ambiental. No item 7 do seu Preâmbulo, resultou consignado que, para alcançar a meta de defesa e melhoramento do meio ambiente humano para as gerações presentes e futuras, “será necessário que cidadãos e comunidades, empresas e instituições, em todos os planos, aceitem as responsabilidades que possuem e que todos eles participem equitativamente, nesse esforço comum. Homens de toda condição e organizações de diferentes tipos plasmarão o meio ambiente do futuro, integrando seus próprios valores e a soma de suas atividades. (...) A Conferência encarece aos governos e aos povos que unam esforços para preservar e melhorar o meio ambiente humano em benefício do homem e de sua posteridade”.A grande maioria dos diplomas internacionais e domésticos editados após a Declaração de Estocolmo seguiram esse mesmo panorama e também se encarregaram, em maior ou menor medida, de estimular a participação pública em matéria ambiental.

Essa característica “democrático-participativa” inerente à legislação ambiental desde os seus primórdios, tanto no plano internacional quanto nacional, pode ser compreendida até mesmo por força da politização do movimento ecológico verificada, especialmente, a partir da Década de 1970 (período que coincide com o surgimento do Direito Ambiental), com uma articulação cada vez maior de grupos da sociedade (associações ambientalistas) voltados à proteção da Natureza no cenário político (doméstico e internacional), reivindicando instrumentos (legislativos, administrativos e judiciais) voltados a propiciar uma maior participação pública, controle social e intervenção direta na tomada de decisões políticas de índole ecológica.

O Princípio 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), nesse percurso evolutivo, tornou-se, sem dúvida, a norma internacional referencial para a conformação do conteúdo inerente ao princípio da participação pública em questões envolvendo a tutela ecológica, dando contornos conceituais aos direitos ambientais procedimentais. No dispositivo citado, é possível identificar os três elementos-chave ou pilares que concretizam os direitos ambientais procedimentais: a) acesso à informação; b) participação pública na tomada de decisões; e c) acesso à justiça. Posteriormente, como referido na abertura do presente texto, a Convenção de Aarhus sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria Ambiental (1998) tratou de forma paradigmática sobre o tema, consagrando e detalhando a referida “tríade” dos direitos ambientais procedimentais. 1 Mais recentemente, os direitos ambientais procedimentais são objeto de um esboço de instrumento regional para América Latina e Caribe em discussão no âmbito da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) da Organização das Nações Unidas (ONU). 2

Os três elementos que conformam os direitos ambientais procedimentais estão sobremaneira conectados e apresentam conteúdos normativos, tanto de ordem material quanto procedimental, interdependentes. Isso se pode perceber especialmente na relação entre participação pública na tomada de decisões e acesso à informação, sendo este último pré-requisito para que a participação pública se de modo qualificado e efetivo, o que se faz possível com o acesso à informação ambiental existente no âmbito dos órgãos públicos tomadores da decisão (e, em algumas circunstâncias, também por meio do acesso às informações ambientais em poder de particulares). Do contrário, a participação não será efetiva, por mais que formalmente assegurada. O mesmo se pode dizer em relação ao acesso à justiça, inclusive como forma de reivindicar o exercício dos demais direitos ambientais procedimentais na hipótese de violação ou restrição indevida, conforme veremos à frente. Feitas as primeiras considerações sobre o tema à luz das três categorias centrais conformadoras dos direitos ambientais procedimentais, iremos, a partir de agora, analisar cada uma delas de forma específica, iniciando-se pela participação pública no processo de tomada de decisões em matéria ambiental.

3.2. A participação pública no processo de tomada de decisões em matéria ambiental

O direito à participação pública em matéria ambiental, num olhar mais panorâmico, pode ser considerado como derivado do próprio direito fundamental à participação política, consagrado, entre inúmeros outros dispositivos internacionais, no art. 21 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), no art. 25 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1966) e no art. 23 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (1969). No âmbito constitucional brasileiro, o direito (e também dever) à participação política está inscrito nos arts. 1.º (inciso II e parágrafo único), 14 e ss. da CF/88, cuidando-se de direitos fundamentais de participação política. Não por outra razão, Jonas Ebbesson destaca a relação entre os direitos de participação em matéria ambiental com o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Para o autor, todo o aporte e desenvolvimento teórico e jurisprudencial assegurado no âmbito dos direitos humanos sobre a questão da participação pública também deve ser utilizado no âmbito ecológico (assim como acrescentamos no tocante ao acesso à informação e ao acesso à justiça). 3

Ao tratarmos da questão da participação “pública” em matéria ambiental, é fundamental estabelecer a conceituação do “público”, ou seja, quem seria o beneficiário dos respectivos mecanismos de participação. Quem é o “público”, ou seja, quem são os atores não estatais a que se dirigem as disposições voltadas à participação pública ambiental? Respondendo a essa pergunta, Jonas Ebesson afirma que “o público” é definido de forma negativa, ou seja, todos os atores que não integram o poder público em geral (Public Administration). Incluem-se, portanto, como integrantes do “público” os indivíduos, grupos, organizações não governamentais, movimentos sociais, povos indígenas e comunidades locais, os quais não se encontram vinculados ao governo ou ao poder público em geral. 4 Esse entendimento, a nosso ver, está em sintonia com o próprio caput do art. 225 da CF/88, ao dispor que incumbe ao Estado e à coletividade o dever de proteger o ambiente, tudo a apontar para o fato de que o conceito de coletividade adotado pelo texto constitucional brasileiro pode ser tido como abarcando os sujeitos indicados por Ebesson na passagem citada.

Muito embora o conceito de “público” seja amplo, há, na seara ambiental, tanto em âmbito nacional quanto internacional, verdadeiro protagonismo das organizações não governamentais ambientais 5 , não obstante a participação individual das pessoas também ocorrer em diversas situações, inclusive no campo da reivindicação judicial da proteção do ambiente (como ocorre, no ordenamento jurídico brasileiro, por intermédio do ajuizamento de ações populares). A importância das organizações não governamentais (e também das entidades científicas) foi ressaltada no Relatório Nosso Futuro Comum (1987). De acordo com o documento, “os grupos científicos e as ONGs desempenharam papel de destaque no movimento em prol do meio ambiente desde o início”, de modo que “as organizações não governamentais e grupos de cidadãos foram pioneiros no despertar da consciência pública e na iniciativa de pressões políticas que estimularam os governos a agir”. 6 Resultou consignado também no documento que “é preciso que os governos reconheçam e ampliem o direito das ONGs de possuir e ter acesso a informações sobre o meio ambiente e os recursos naturais, bem como seu direito de serem consultadas e de participarem das decisões sobre atividades que podem ter efeitos significativos sobre seu meio ambiente, e de disporem de recursos legais para serem indenizadas quando a saúde das pessoas e meio ambiente forem seriamente afetados”. 7

A Agenda 21 (item 27, § 1.º), reforçando esse entendimento, assinala que “as organizações não governamentais desempenham um papel fundamental na modelagem e implementação da democracia participativa. A natureza do papel independente desempenhado pelas organizações exige uma participação genuína; portanto, a independência é um atributo essencial dessas organizações e constitui condição prévia para a participação genuína”. Nessa linha, Vasco Pereira da Silva acentua a importância da atuação das associações de defesa do ambiente, afirmando que “a proteção jurídica subjetiva, garantida pela Constituição e pelas normas jurídicas, em matéria ambiental, tanto se refere ao indivíduo como a associações representativas dos seus direitos ou interesses (...) Tais associações atuam, assim, como verdadeiros sujeitos das relações ambientais, para a defesa das respectivas posições jurídicas subjetivas, de acordo com os seus fins estatutários”. 8 Ainda a respeito do tema, Inês de Souza Dias e João Paulo Capobianco asseveram que “a legislação ambiental e os mecanismos que permitem a participação popular nos processos decisórios são, sem dúvida, uma das principais armas do movimento ambientalista no caso de obras e empreendimentos que envolvam grandes interesses econômicos e políticos”. 9

Para ilustrar com exemplos pinçados do direito comparado, vale citar o caso de Portugal e de sua Lei das Organizações Não Governamentais de Ambiente – ONGAs (Lei n. 35, de 18 de julho de 1998), que tem como propósito assegurar especial tratamento jurídico às entidades ambientalistas, inclusive reconhecendo a sua utilidade pública (art. 4.º), além de inúmeras garantias e prerrogativas. A título de exemplo, a legislação assegura às ONGAs o acesso à informação junto aos órgãos da Administração Pública sobre documentos ou decisões administrativas, com incidência no ambiente (art. 5.º), o direito de participação na definição da política e das grandes linhas de orientação legislativa em matéria de ambiente (art. 6.º), o direito de representação em órgãos colegiados (art. 7.º), a legitimidade para promover e intervir em procedimentos administrativos para a defesa do ambiente (art. 9.º), inclusive no sentido de solicitar a laboratórios públicos a realização de análises sobre a composição ou o estado de quaisquer componentes do ambiente (art. 9.º, 2), bem como a legitimidade processual para propor ações judiciais (art. 10), inclusive com isenções de emolumentos e custas (art. 11).

O exemplo das organizações não governamentais ecológicas coloca em debate não apenas os direitos de participação, mas também os deveres de participação e proteção do ambiente. Retomando ponto já tratado anteriormente, cabe frisar que a proteção constitucional do ambiente, para além de um direito fundamental, também é caracterizada pela configuração de um ou vários deveres fundamentais de proteção do ambiente a cargo dos próprios titulares do direito ao ambiente, tanto pelo prisma individual quanto coletivo. O direito ao ambiente possui, portanto, uma natureza peculiar de direito-dever fundamental. Assim, além dos deveres estatais de proteção ambiental, arrolados exemplificativamente no § 1.º do art. 225 da CF/88, há a consagração constitucional de deveres fundamentais atribuídos aos particulares. Essa constatação reflete justamente na perspectiva da participação pública em matéria ambiental, podendo a mesma ser caracterizada como um dever inerente à condição político-jurídica de cidadão, inclusive levando em conta a concepção de uma cidadania ambiental ou ecológica. Dito de outro modo, a passividade e inércia política do cidadão, quando confrontado com uma situação concreta de lesão ou ameaça de lesão ao ambiente, contrariam o regime jurídico-constitucional delineado pelo art. 225 da CF/88.

Por outro lado, resulta evidente que uma postura proativa dos indivíduos e das organizações não governamentais (além dos movimentos populares etc.) em relação à participação política em matéria ambiental depende, em grande medida, da existência de mecanismos legislativos, administrativos e judiciais capazes de dar concretização e efetividade ao protagonismo da sociedade, o que torna fundamental…

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17 de Maio de 2022
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