Crise dos Poderes da República: Judiciário, Legislativo e Executivo - Ed. 2017

Processo Legislativo - Capítulo XVI - Processo Legislativo

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Processo legislativo

João Trindade Cavalcante Filho 1

1. Introdução

O processo legislativo assim entendido como o processo de formação das leis tem sua matriz prevista na Constituição Federal (CF, arts. 59 a 69). Todavia, não se esgota nos procedimentos mencionados na Carta Magna, uma vez que é regulamentado por diversos outros instrumentos normativos, tais como os regimentos internos das Casas legislativas e a Lei Complementar 95/1998.

O procedimento é o modo como se desenrola o processo, os vários caminhos que podem ser tomados. Assim, o processo legislativo é o mecanismo de formação das leis, que, por sua vez, abrange vários procedimentos legislativos (caminhos que o projeto de lei pode tomar).

Os procedimentos dividem-se em comum e especiais. O procedimento comum é a regra, o padrão, o standard. No nosso contexto, procedimento comum é o procedimento de aprovação das leis ordinárias. O procedimento comum pode ainda subdividir-se em:

a) procedimento ordinário;

b) procedimento sumário;

c) procedimento abreviado.

O procedimento comum ordinário constitui a tramitação completa do projeto de lei ordinária, ou seja, em todas as fases possíveis (inclusive discussão em Plenário) e sem prazo definido. o procedimento sumário (ou procedimento da urgência constitucional) caracteriza-se por ter as mesmas fases do procedimento ordinário, mas prevê a existência de prazos para a deliberação do Congresso Nacional (CF, art. 64, §§ e seguintes). Por fim, o procedimento abreviado dispensa a apreciação do projeto de lei ordinária pelo Plenário da Câmara ou do Senado, considerando-se aprovado se for aceito pelas comissões de cada Casa (diz-se que o projeto tramita em caráter terminativo ou conclusivo: CF, art. 58, § 2º, I).

O chamado procedimento abreviado caracterizado “poder terminativo” (Regi mento Interno do Senado Federal RISF, art. 91) ou conclusivo (Regimento Interno da Câmara dos Deputados RICD, art. 24, II) das comissões é utilizado nos casos previstos no Regimento Interno de cada Casa Legislativa. Por exemplo: no Senado Federal, tramitam em procedimento abreviado os projetos de lei de autoria de Senador (RISF, art. 91, I).

Nessas situações, a decisão tomada pela comissão (aprovação ou rejeição) se tornará definitiva, sem necessidade de apreciação do projeto em Plenário. Se, porém, no prazo regimental, houver recurso apresentado por 1/10 (10%) dos membros da Casa, a matéria precisará ser votada em Plenário, saindo do procedimento abreviado.

Por outro lado, os chamados procedimentos especiais regulam a tramitação que não segue totalmente os padrões da aprovação de uma lei ordinária comum. Desse modo, qualquer diferenciação substancial no trâmite de uma proposição legislativa significa que se trata de um procedimento especial. Temos, então, como procedimentos especiais:

a) leis orçamentárias (embora sejam leis ordinárias, a matéria de que tratam é tão específica que determina várias diferenças de tramitação);

b) emendas constitucionais;

c) leis complementares;

d) leis delegadas;

e) medidas provisórias;

f) decretos legislativos;

g) resoluções.

2. Procedimento comum ordinário Leis ordinárias

O procedimento comum ordinário é o procedimento-padrão de aprovação das leis ordinárias. Compõe-se de três fases básicas:

a) fase pré-parlamentar, ou preliminar, composta pela etapa da iniciativa;

b) fase constitutiva, em que a lei é efetivamente produzida, por meio de decisões (deliberações):

b.1) deliberação legislativa (discussão e votação);

b.2) ) deliberação executiva (sanção ou veto);

c) fase complementar, que serve para dar eficácia a uma lei existente (promulgação e publicação).

2.1. Iniciativa

A iniciativa é o ato que início à tramitação do projeto de lei PL (que recebe número quando é protocolado na Mesa da Casa respectiva Câmara ou Senado). É o ato que deflagra o processo legislativo. A iniciativa geralmente se desenvolve na Câmara; apenas no caso de projeto proposto por Senador ou Comissão do Senado é que a tramitação terá início no Senado (CF, arts. 64 e 65). Dessa forma, a Casa Iniciadora é, geralmente, a Câmara.

O poder de iniciativa é o poder de provocar o Congresso Nacional para que de libere sobre uma determinada proposição legislativa.

A iniciativa pode ser classificada segundo a titularidade, ou seja, de acordo com quem pode suscitar a deliberação do Congresso Nacional. Assim, a iniciativa pode ser:

a) geral (ou comum);

b) privativa (ou reservada ou exclusiva);

c) popular.

2.1.1. Iniciativa “privativa” (ou reservada ou exclusiva)

Verifica-se quando a Constituição determina que uma matéria específica pode ser suscitada ao Congresso Nacional por uma autoridade específica. Nessas hipóteses, o Legislativo não pode deliberar sobre o tema ex officio, sob pena de o projeto ser considerado formalmente inconstitucional (pelo chamado vício de iniciativa que, segundo o STF, não se convalida nem mesmo com a sanção presidencial). 2

A iniciativa reservada é atribuída ao Presidente da República, aos Tribunais, ao Ministério Público e até mesmo à própria Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Vale ainda ressaltar que, segundo a jurisprudência, as hipóteses de iniciativa privativa previstas na CF aplicam-se por simetria aos Estados, DF e Municípios. Assim, por exemplo, os casos em que a CF atribui a iniciativa privativamente ao Presidente da República serão, na esfera estadual, de iniciativa privativa do governador.

2.1.1.1. Presidente da República

De acordo com o § do art. 61, da CF, são de iniciativa privativa do Presidente da República (na condição de Chefe de Governo, isto é, de Chefe do Poder Executivo) as leis que:

I fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da Administração dos territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública, observado o disposto no art. 84, VI;

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”

É preciso ter especial cuidado em relação às alíneas a, b e d do inciso II do § do art. 61 da CF.

A primeira questão diz respeito à alínea a, segundo a qual compete privativamente ao Presidente da República propor projetos de lei sobre criação (e extinção) e remuneração dos servidores públicos federais (rectius, do Poder Executivo federal). Trata-se de uma aplicação da regra geral segundo a qual, em respeito à separação de poderes (CF, art. 2º), cabe a cada Poder propor ao Legislativo o projeto de lei sobre a criação/extinção/remuneração de seus próprios cargos. 3

Em relação à iniciativa privativa do Presidente da República sobre as leis territoriais (alínea b), perceba-se, porém, que as matérias aqui citadas dependem de iniciativa reservada do Presidente da República quando se referirem aos Territórios. Tais matérias, no âmbito da União, não são de iniciativa reservada, mas geral (comum): podem ser propostas por qualquer legitimado citado no art. 61, caput.

De todas as matérias citadas nesse dispositivo (art. 61, § 1º, II, b) a única que é de iniciativa privativa do Presidente tanto na esfera dos Territórios quanto da União é a matéria orçamentária, nos termos do art. 165.

Numa tabela, teríamos:

Matéria

Territórios

União

Organização administrativa

Iniciativa privativa do Presidente da República

Iniciativa privativa do Presidente da República, quando se referir a órgãos do Executivo

Organização judiciária

Iniciativa privativa do Presidente da República

Iniciativa privativa dos Tribunais (art. 96 da CF)

Serviços públicos

Iniciativa privativa do Presidente da República

Iniciativa geral (comum)

Matéria tributária

Iniciativa privativa do Presidente da República

Iniciativa geral (comum)

Matéria orçamentária

Iniciativa privativa do Presidente da República

Iniciativa privativa do Presidente da República (art. 165 da CF)

Justamente por isso, o STF decidiu que “a Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de Direito Tributário” (STF, Pleno, ADI 724/RS , rel. Min. Celso de Mello, DJ de 27/04/2001), referindo-se, claro, aos tributos federais.

Outra questão relevante diz respeito à iniciativa para os projetos de lei complementar sobre organização e funcionamento do Ministério Público da União. Nesse sentido, a jurisprudência e a doutrina concordam que Projeto de lei complementar sobre organização (estruturação) e funcionamento (atribuições) do MPU pode ser proposto ao Legislativo pelo Presidente da República (sozinho), ou pelo Procurador-Geral da República (sozinho), ou por ambos em conjunto. Trata-se de um caso de iniciativa legislativa concorrente (arts. 61, § 1º, II, d, e 128, § 5º, todos da CF). Ao revés, quanto à criação de cargos dessa instituição, o STF já afirmou que se trata de iniciativa privativa do PGR (STF, MS 21.239 , Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 23.04.1993).

2.1.1.2. Tribunais

A iniciativa do projeto de lei complementar sobre as garantias, deveres e vedações da magistratura nacional (LOMAN)é privativa do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 93, caput, da CF.

São de iniciativa privativa dos Presidentes dos Tribunais Superiores e do TCU os projetos de autoadministração, nos termos do art. 96 da CF. Segue-se, então, a regra geral já exposta: a criação/extinção de cargos, bem como a fixação das respectivas remunerações, dá-se por lei votada pelo Congresso, mas de iniciativa privativa de cada Poder (no caso, o Judiciário). Essa regra se aplica também à criação de cargos no TCU, por expressa previsão constitucional (art. 73, que, por sua vez, manda aplicar ao TCU as regras do estudado art. 96 da CF).

2.1.1.3. Ministério Público da União

A iniciativa de projetos de lei complementar sobre organização e funcionamento do MPU é concorrente entre o Presidente da República e o chefe da instituição (Procurador-Geral da República). Não é disso, contudo, que agora tratamos. O que aqui se estuda é a iniciativa para propor ao Congresso a criação/extinção de cargos no MPU e a fixação das respectivas remunerações ou subsídios. Nesse caso, a iniciativa é privativa do próprio MPU, por meio do chefe da instituição: o Procurador-Geral da República.

Com efeito, o § do art. 127 assim dispõe: “Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares (...)”.

2.1.1.4. Câmara dos Deputados e Senado Federal

A criação e a extinção de cargos públicos da Câmara e do Senado se dão por resolução de cada Casa, e não por lei, como é a regra geral. No entanto, mesmo nesses casos, embora a criação não exija lei em sentido formal, a fixação da remuneração dos servidores tem que ser feita por meio de lei, votada pelo Congresso (ambas as Casas) e sancionada pelo Presidente da República, mas cuja iniciativa é reservada à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal, respectivamente (essa iniciativa é exercida pela Mesa da Casa respectiva). A fixação dos vencimentos dos membros (parlamentares) é feita por decreto legislativo (art. 49, VII).

Podemos, então, resumir a iniciativa para projetos de lei sobre criação/extinção de cargos e fixação de remunerações nos diversos Poderes da República:

Objeto

Iniciativa

Instrumento

Criação de cargos no Executivo

Presidente da República

Lei

Criação de cargos no Legislativo

Mesa de cada uma das Casas

Resolução

Criação de cargos no Judiciário

Tribunais

Lei

Aumento dos vencimentos dos cargos do Executivo

Presidente da República

Lei

Aumento dos vencimentos dos cargos dos servidores do Legislativo

Mesa de cada uma das Casas

Lei

Aumento dos vencimentos dos cargos do Judiciário

Tribunais superiores (âmbito federal)

Lei

Revisão geral anual dos servidores de todos os Poderes (art. 37, X, da CF)

Presidente da República

Lei

Criação de cargos no Ministério Público e respectivo aumento dos vencimentos

Procurador-Geral da República

Lei

2.1.2. Iniciativa geral ou comum

Todos os casos que não sejam de iniciativa reservada ou concorrente (em sentido estrito) são de iniciativa geral, ou comum, ou seja: podem ser propostos pelo Presidente da República, ou por qualquer Senador, ou qualquer Deputado Federal, ou por alguma das comissões da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional. É a regra do art. 61, caput, da CF, de modo que as hipóteses de inciativa comum são encontradas por exclusão.

2.1.3. Iniciativa popular

É um instituto da democracia semidireta. Configura-se como o direito de que dispõem os cidadãos de propor um projeto de lei para a apreciação do Poder Legislativo. Para propor um projeto de lei perante a Câmara dos Deputados, é preciso que a proposição seja subscrita por 1% do eleitorado nacional, distribuído em pelo menos cinco unidades federativas (Estado ou DF), e com pelo menos 0,3% do eleitorado de cada um deles (art. 61, § 2º, da CF).

Poucos lembram, mas é preciso ressaltar que a Constituição Federal previu a iniciativa legislativa também em âmbito estadual (art. 27, § 4º, da CF 4 ) e municipal (art. 29, XIII, da CF). 5

Na esfera municipal, a CF, em nítida norma de preordenação, estabeleceu que a iniciativa popular será exercida mediante a apresentação de projeto subscrito por 5% do eleitorado municipal. Não há espaço, portanto, para regulamentação distinta por parte da Lei Orgânica municipal.

Situação distinta ocorre em relação à esfera dos Estados. Nesse caso, o § do art. 27 da CF prevê apenas que a iniciativa popular será regulada na forma da lei. “Lei” de qual ente federativo? Federal ou estadual? Entendemos que deva ser de cada Estado, tanto por privilegiar a autonomia estadual valor básico de uma federação –, mas também pelo fato de o dispositivo estar incluído no artigo que trata da estrutura dos poderes estaduais. Cada Estado-Membro será livre, portanto, para definir as regras de iniciativa popular em seu âmbito, o que leva alguns deles até a de forma diversa da que ocorre na esfera federal prever iniciativa popular até de propostas de emenda à Constituição. O que se tem, com o § 4º do art. 27, é uma verdadeira exceção constitucional expressa ao princípio da simetria.

E o DF? Enquadra-se na regra municipal (5%) ou estadual (livre definição)? Entendemos que, nesse caso, deva o DF ser equiparado a Estado, podendo definir livremente os percentuais para o exercício da iniciativa popular na esfera distrital.

2.2. Discussão

Nessa fase, o projeto será analisado pelas duas Casas do Congresso Nacional (ou apenas por uma delas, se for rejeitado, pois não precisa, nesse caso, seguir à deliberação da Casa Revisora). É o momento em que o projeto de lei é encaminhado para que o Poder Legislativo possa apreciá-lo, analisá-lo.

Primeiramente, o projeto será encaminhado à análise das comissões, órgãos fracionários de cada uma das Casas Legislativas (existem, portanto, comissões tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado Federal).

Antes, porém, é preciso analisar em qual das Casas o projeto iniciará sua tramitação. Isso será determinado pela iniciativa do projeto. Com efeito, o art. 64, caput, dispõe: “A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados”.

Como se vê, a regra geral é que a Casa Iniciadora seja a Câmara, atuando, então, o Senado Federal como Casa Revisora. Essa regra, porém, admite exceções: iniciam sua tramitação pelo Senado Federal (que, nesses casos, atuará como Casa Iniciadora) os projetos de lei propostos por Senador ou por comissão do Senado Federal.

2.2.1. O poder de emendas

No momento da apreciação, o Poder Legislativo poderá propor modificações ao projeto, poderão ser apresentadas emendas ao projeto. Emendas são proposições legislativas acessórias ao projeto principal, e que buscam, de alguma forma, alterá-lo.

O poder de emendar um projeto é, em regra, atribuído exclusivamente aos parlamentares e às comissões. Com efeito, mesmo nos casos de iniciativa privativa, uma vez proposto o projeto, não mais pode ser alterado pela autoridade iniciadora.

2.2.1.1. Limitações ao poder de emenda

Existe, porém, uma limitação ao poder do Congresso de emendar projetos de lei (art. 63 da CF), assim redigido:

Não será admitido aumento da despesa prevista:

I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ e 4º;

II – nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.”

Dessa forma, não poderão sofrer aumento das despesas previstas os projetos:

a) de iniciativa exclusiva do Presidente da República, a não ser as modificações no projeto de Lei Orçamentária Anual (desde que compatíveis com o PPA e com a LDO, compensem o aumento com o corte de outras despesas ou emendas de redação ou meramente modificativas) ou de Lei de Diretrizes Orçamentárias (desde que respeitado o PPA); ou

b) sobre organização dos serviços administrativos da Câmara, do Senado, dos Tribunais Federais (STF, STJ, TSE, TST e STM) e do Ministério Público.

Perceba-se que, nessas hipóteses, o poder de emenda não é suprimido, mas restringido. Em outras palavras: não é que não se admitam emendas, mas que não são possíveis emendas para aumentar a despesa prevista.

Questiona-se, então, quais os tipos de projeto de lei que podem ser modificados pelo Congresso? Todos os tipos de projeto de lei, toda e qualquer proposição legislativa em tramitação no Congresso Nacional podem ser modificados, porque o Congresso é o titular da função legislativa. Por outro lado, até que ponto pode haver emendas em projetos de lei? Não poderá haver para aumentar despesas nos projetos de iniciativa privativa (CF, art. 63). Perceba-se, uma vez mais: tais projetos poderão sofrer emendas, desde ...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
20 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1267834784/processo-legislativo-capitulo-xvi-processo-legislativo-crise-dos-poderes-da-republica-judiciario-legislativo-e-executivo-ed-2017