Crise dos Poderes da República: Judiciário, Legislativo e Executivo

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Competências exclusivas do Congresso: fundamentos e perspectivas

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Competências exclusivas do congresso: fundamentos e perspectivas

Marco Aurélio Marrafon 1

José Arthur Castillo de Macedo 2

1. Introdução

Instituição típica da democracia liberal e representativa, o Parlamento sofre com os mesmos paradoxos que afligem as instituições da modernidade política. Isso porque a complexidade que marca as sociedades contemporâneas, a pluralidade de modos de vida, acrescida do enorme fluxo de (des) informações e de uma economia globalizada em ambiente de individualismo exacerbado, colocam em xeque o papel do Estado e a ideia de soberania 3 , a força da ação política e democrática (que se transforma em irrefletida e demagógica “democracia de slogans”) e a legitimidade parlamentar que cede espaço a espíritos corporativos de nítida inspiração fascista, tais como as inúmeras comissões que se arvoram no interior do Executivo para legislar e defender pautas classistas descoladas da sociedade.

Esse quadro se explica, em grande parte, pelo fato do arranjo institucional das sociedades contemporâneas e do Brasil terem sido desenhados em séculos passados, enquanto que, de outro lado, a sociedade exige respostas rápidas às suas demandas e a ansiedade social gerada pela tecnologia transforma o meio ambiente de interação entre pessoas e instituições em jogos relativistas onde vence a melhor narrativa do momento.

O paradoxo fica nítido quando, como bem destaca Giovanni Sartori, o Parlamento é atingido por uma sobrecarga de atribuições – assumiu expressiva competência para legislar sobre uma considerável quantidade de procedimentos, gerando inflação legislativa mas não conta nem de suas atribuições mais básicas, como a de controlar a execução do orçamento público e fiscalizar a execução financeira das políticas públicas 4 .

Para piorar, o processo legislativo não se adequou às novas perspectivas da democracia participativa, estando em evidente descompasso em relação ao tempo das demandas sociais.

Apesar de sua importância, esse Poder não tem sido o centro das atenções acadêmicas, a tal ponto que no início dos anos 2000 foi publicada uma coletânea a respeito do Legislativo cujo título era O poder menos estudado 5 . Como exceção, Jeremy Waldron e a sua obra A dignidade da legislação constituem-se em um oásis neste deserto 6 .

Entre os constitucionalistas brasileiros há uma manifesta escassez de reflexões acadêmicas a respeito do Legislativo. Nos últimos 20 anos, muito se estudou o papel da jurisdição constitucional e a teoria dos direitos fundamentais, enquanto que as pautas clássicas do Direito Constitucional como a organização e estrutura do Estado e o papel dos poderes políticos acabaram ficando em segundo plano.

Daí porque, como ressalta Roberto Gargarella, é necessário repensar a casa de máquinas das constituições 7 . É fundamental refletir sobre o Poder Legislativo, especialmente na sua esfera de competências exclusivas, seu papel no mundo atual e as perspectivas futuras.

Partindo desse contexto, o presente texto traz uma análise das competências exclusivas do Congresso Nacional a partir de três questões principais: 1) por que as competências exclusivas existem? 2) O que dispõem as constituições estrangeiras a respeito deste tema? 3) Como podem ser interpretados contextualmente os enunciados do art. 49 da Constituição Federal que preveem as competências exclusivas do Congresso Nacional?

Ao final, pretende-se problematizar algumas questões para que outros trabalhos possam ser feitos, repensando o papel do Parlamento para os anos vindouros.

2. Razão de ser

É possível afirmar que as competências exclusivas existem em virtude da separação dos poderes. A razão disso está na forma como foi articulada a noção moderna da separação dos poderes a qual se baseou nas formulações de Montesquieu de que os poderes devem ser exercidos por órgãos distintos, liderados por pessoas diferentes 8 .

A partir dessa ideia básica, pode-se afirmar que o modelo se espalhou pelos países ocidentais com inúmeras variações. A combinação mais famosa, porém, foi construída nos Estados Unidos e dali exportadas para diversos países, principalmente os países da América Latina, neles incluído o Brasil 9 .

Do pequeno mundo do século XVIII até hoje, experimentaram-se inúmeras mudanças socioeconômicas 10 . Estes câmbios modificaram a relação entre sociedade e Estado e a forma de se conceber as estruturas estatais. A antiga separação dos poderes pensada para enfrentar alguns problemas foi sendo adaptada às novas demandas. Por isso, antes de apresentar as duas principais formas de compreensão da separação dos poderes hoje, é necessário ter em mente a sua dimensão histórica, a qual reclama a necessidade de ressignificação de estruturas para a contemporaneidade globalizada e hipermoderna 11 .

Grande parte da estrutura institucional que conhecemos foi projetada durante o século XVIII, e, em relação à dimensão eleitoral, foi aperfeiçoada ao longo dos séculos XIX e XX com a paulatina ampliação do sufrágio, resultante de inúmeras lutas políticas.

Ainda que não se pretenda relembrar aqui as inúmeras mudanças ocorridas do século XVIII até o presente, é fundamental ter claro que, em tese, em muitos países a separação dos poderes pensada em um contexto de ascensão do liberalismo, das revoluções burguesas políticas e econômicas (especialmente a industrial), foi adaptada para o Estado prestador de serviços públicos durante o século XX e sobrevive até hoje.

Não obstante, no presente vive-se num contexto de complexidade crescente, em razão da globalização econômica, do aumento da diversidade e aceleramento do tempo devido ao aumento da comunicação 12 . É neste ambiente de individualismo exacerbado 13 , chamado por alguns de pós-moderno, marcado pela incerteza, complexidade e indeterminação, que serão apresentadas duas formas de conceber a separação de poderes de modo a justificar a existência das competências exclusivas.

Para a teoria do núcleo essencial, apesar das inúmeras mudanças pelas quais as sociedades têm passado, é possível afirmar um núcleo de atividades que constituem a “essência” da separação dos poderes 14 .

Desde Montesquieu, os que advogam essa ideia costumam explicar que a noção clássica da separação dos poderes é que não se deve acumular o poder em um órgão e/ ou no titular deste órgão. Deve haver pessoas distintas para titularizar o exercício do poder em cada órgão, o que ficou conhecido como inacumulabilidade.

Além disso, cada Poder seria responsável por uma função fundamental que não poderia ser transferida para outra instituição, tornando-se indelegável, sob pena de subverter o esquema de separação dos poderes.

Conforme lembra Canotilho, a teoria do núcleo essencial fundamenta-se em uma diferença material (qualitativa) entre as tarefas que são distribuídas entre os poderes na forma de competências constitucionalmente estabelecidas 15 . Por isso, é recorrente a afirmação de que cabe ao Poder Legislativo criar a lei, ao Poder Executivo, executá-la e ao Judiciário julgar de acordo com a lei.

A consequência dessa ideia é que os atos que extrapolam a “essência” das competências que foram atribuídas a cada Poder pela separação dos poderes seriam compreendidos como uma deturpação do princípio. Esta linha de raciocínio costuma afirmar a nec…

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jusbrasil.com.br
19 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1267834786/competencias-exclusivas-do-congresso-fundamentos-e-perspectivas-capitulo-xvii-competencias-exclusivas-do-congresso-fundamentos-e-perspectivas