Crise dos Poderes da República: Judiciário, Legislativo e Executivo - Ed. 2017

Imunidades parlamentares - Capítulo XXII - Imunidades parlamentares

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Imunidades parlamentares

Walber de Moura Agra 1

Emiliane Priscilla Alencastro 2

O Estado de Direito representa situação em que se estabelece juridicamente a divisão das funções estatais, 3 tendo como característica básica a submissão ao império da lei sendo a lei considerada como ato emanado formalmente pelo Poder Legislativo. 4 Tem-se que o Estado de Direito representa uma mudança de legitimação do poder estatal da autoridade divina para a lei, trazendo como espectro o fortalecimento do Parlamento 5 e a incompatibilidade com as monarquias absolutistas e as ditaduras, 6 a fim de materializar a finalidade pela qual o Estado fora formado, qual seja a garantia da segurança dos cidadãos e o reconhecimento dos direitos fundamentais. 7 O Estado de Direito faz com que a lei seja fonte primordial, pondo em destaque a função típica desempenhada pelo Poder Legislativo.

A fim de preservar o status construído e, de igual modo, obstar o arbítrio, a imunidade parlamentar emerge como condição existencial de um dos poderes constitucionais, inerente à independência, ao livre funcionamento e à inviolabilidade do Legislativo, tratando-se de verdadeiro instituto de segurança da democracia e do próprio Estado. 8 Essa prerrogativa tem o condão de preservar a integridade liberal-democrática de eventuais ameaças de ordem estranha ao Parlamento, bem como impede a perseguição da minoria, evitando os riscos do retorno ao absolutismo. 9

De ascendência inglesa assim como o Parlamento –, a imunidade consubstanciava, em origem, impeditivo à prisão e processamento dos parlamentares, ressalvado o preenchimento de determinados requisitos. 10 No início, abrangia a liberdade de opinião (freedom of speech), impondo que qualquer processo dirigido contra membro do Parlamento, em razão de discurso ou declaração sobre matéria em tramitação, seria nulo e desconstituído de efeito. Em seguida, passou a abranger o freedom from arrest, impedindo a prisão por dívidas. 11

Espraiada para outros ordenamentos, na experiência italiana a tradição preconizava a existência de um status jurídico cujo fim era assegurar autonomia no confronto com o Poder Executivo, asseverando a independência do Poder Legislativo mediante a libertà di parola e da libertà dagli arresti. 12

Objeto de críticas, sob o argumento de que se trataria de privilégios pessoais, a imunidade foi reafirmada como garantia funcional. Afastada a tese de que se trata de status ou de benesse, realçada sua natureza de instrumento cujo fim é a proteção do Parlamento, trata-se de regra objetiva que deve ser aplicada independentemente da vontade pessoal do parlamentar eventualmente afetado. 13 Asseverada a irrenunciabilidade de tais prerrogativas, a inviolabilidade não pode ser objeto de disposição e, no que tange à imunidade formal, apenas a respectiva Casa pode fazê-lo, mas nunca o parlamentar. 14 A imunidade tem natureza de prerrogativa pública, decorrente do munus público estatal, razão pela qual seu exercício obedece as normativas disciplinadas na Constituição a bem do interesse coletivo.

No Brasil, a imunidade parlamentar foi reconhecida na Carta Constitucional de 1824 e continua a ser referência nas Constituições, com exceção das Cartas autoritárias de 1937 e 1967/1969. Na Carta Constitucional de 1937 a imunidade era restrita apenas ao funcionamento do Parlamento e havia uma limitação para a imunidade real, mesmo quando as palavras, opiniões e votos fossem emitidos no exercício das funções parlamentares (deve ser ressaltado que o Parlamento Nacional não funcionou durante a vigência da Constituição de 1937). A Lei Maior de 1967/1969 asseverou que os deputados e senadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos, salvo nos casos de injúria, difamação ou calúnia e nos casos previstos na Lei de Segurança Nacional. 15

Tem-se que a imunidade parlamentar, na forma como alude a doutrina moderna, configura instituto do regime democrático, 16 tendo se estendido, inclusive, às denominadas democracias populares ou democracias marxistas, podendo ser visualizada a imunidade processual na ex-URSS, Hungria, Albânia, China marxista e Polônia; e as imunidades material e formal na Alemanha Oriental, Bulgária, Tchecoslováquia e Iugoslávia. 17

Nesse sentido, a imunidade parlamentar é prerrogativa de que gozam os deputados federais e senadores em virtude do cargo que ocupam, a fim de que possam exercer suas funções com a independência e o empenho desejados. 18 Por estar intimamente ligada ao exercício das funções parlamentares, não se estende a eventual corréu que não possua tal prerrogativa. 19

No Brasil, a imunidade subsistirá, inclusive, durante o estado de sítio, podendo ser suspensa mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida (CF/88, art. 53, § 8º, incluído pela EC 35/2001). Também abrange a não obrigatoriedade de testemunhar sobre dados recebidos ou prestados em razão do exercício do mandato. Igualmente, os parlamentares não estão obrigados a identificar as pessoas que lhes prestaram informações e a incorporação às Forças Armadas de deputados e senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva (art. 53, §§ e 7º, da CF/1988, redações dadas pela EC 35/2001).

Tendo início com o ato de ratificação do resultado da eleição pela Justiça Eleitoral, qual seja a diplomação, a imunidade parlamentar ramifica-se em duas espécies, quais sejam material e formal, sem ela o cumprimento das funções parlamentares tornar-se-ia quase impossível. 20

1. Imunidade material

Podendo excluir a responsabilidade penal, denominada na experiência espanhola de inviolabilidade, a imunidade material tem o escopo de proteger a liberdade do Parlamento, resguardando, de forma plena, as expressões dos legisladores que tenham conexão com suas funções, de modo que ninguém poderá sancioná-lo por tal, em virtude de manifestações proferidas na constância do mandato. 21

A finalidade da imunidade material é garantir a integralidade do direito de expressão de pensamento e possibilitar aos parlamentares o exercício da sua função de fiscalizar a coisa pública. Nesse sentido, tal qual redigido na Constituição Federal vigente, os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por suas opiniões, palavras e votos, desde que haja relação com o exercício do seu mandato (art. 53, caput, da CF/1988). 22 A contrario sensu, mas de igual modo ilustrativo, cite-se o caso do parlamentar Jair Bolsonaro, filiado ao PSC, 23 feito réu no Supremo Tribunal Federal por injúria e incitação ao crime de estupro, em evidente desrespeito à garantia de inviolabilidade e aos próprios precedentes da Corte. 24 Mesmo que a matéria tenha repercutido nos meios de comunicação, não há possibilidade de desnaturalizar sua taxionomia, que continua intangível. A flexibilização dessa prerrogativa, serve apenas fragilizar a densidade de sua proteção.

Abrangida a responsabilização civil, a imunidade material também impossibilita a abertura de processo criminal, excluindo totalmente a responsabilidade penal. No exercício do cargo, ou por questões ligadas ao seu desempenho, delitos como a calúnia, a difamação e a injúria não podem ser tipificados. 25

Diverge-se acerca das razões que fundamentam o afastamento de tal responsabilidade, existindo defesa no sentido de que a responsabilidade é excluída apesar de subsistirem todos os elementos do tipo; 26 de que se em razão da atipicidade da conduta; 27 e de que decorre da ausência de justa causa à persecução penal. 28

Ademais, inegável a subsistência dos elementos do tipo. A conduta existirá materializada em comportamento permitido pela imunidade, que é a imputação de fato definido como crime, de fato ofensivo à reputação ou de ato ofensivo à dignidade ou decoro, presente o elemento subjetivo exigido; o resultado também existirá, uma vez desprezado em todas as hipóteses o resultado naturalístico, estando conectado à conduta pelo nexo de causalidade. De igual modo, a tipicidade estará consubstanciada na evidente adequação ao modelo abstrato previsto no tipo, restando evidente que todos os dados fundamentais da figura típica estarão presentes. Portanto, o que afasta a aplicação das sanções é a ausência de antijuridicidade, haja vista que a liberdade parlamentar conferida aduz que tais práticas são condizentes com o ordenamento jurídico, não representando contraste ao sistema legal.

O Supremo Tribunal Federal entende que a inviolabilidade material abrange toda manifestação do parlamentar que se possa identificar com a sua qualidade de mandatário político, ainda que praticada fora do estrito exercício do mandato. 29 Tem-se que esse tipo de imunidade atinge os parlamentares que estiverem no exercício de suas funções públicas, tanto no recinto do Congresso Nacional quanto fora dele, de modo que o “manto protetor” da imunidade acoberta quaisquer meios que venham a ser empregados para alastrar palavras e opiniões dos parlamentares, inclusive os meios de comunicação de massa e em postagens na rede social WhatsApp. 30 Contudo, o parlamentar que esteja licenciado de suas funções, seja para tratamento de saúde, seja para assumir outro cargo, perde a sua imunidade.

Assim, a delimitação do que vem a ser “função parlamentar” faz-se premente, sendo conclusivo que abrange, além da elaboração de leis, a fiscalização dos outros Poderes e, de modo ainda mais amplo, o debate de ideias, fundamental para o desenvolvimento da democracia, 31 afastando a imunidade apenas quando claramente ausente o vínculo entre o conteúdo do ato praticado e a função pública parlamentar exercida. 32

Nesse sentido, o suplente, em sua posição de substituto eventual de membro do Congresso Nacional, não goza, enquanto permanecer nessa condição, das prerrogativas constitucionais deferidas ao titular do mandato legislativo. Para além de não estar no exercício da função pública parlamentar, qualquer prerrogativa de caráter institucional, inerente ao mandato parlamentar, somente poderá ser estendida ao suplente mediante expressa previsão constitucional, tal como o fez a Constituição ...

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18 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1267834798/imunidades-parlamentares-capitulo-xxii-imunidades-parlamentares-crise-dos-poderes-da-republica-judiciario-legislativo-e-executivo-ed-2017