Crise dos Poderes da República: Judiciário, Legislativo e Executivo - Ed. 2017

Estatuto dos congressistas - Capítulo XXIII - Estatuto dos congressistas

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Estatuto dos congressistas

Roberto Moreira de Almeida 1

1. Conceito

Chama-se de estatuto dos congressistas ao conjunto de preceitos encartados na Constituição Federal, os quais elencam as prerrogativas, os direitos, os deveres e as incompatibilidades dos membros do Congresso Nacional.

2. Prerrogativas

Como garantia de independência do Poder Legislativo, houve previsão constitucional de uma série de prerrogativas para os congressistas em prol de sua maior liberdade de atuação parlamentar.

As prerrogativas asseguradas aos parlamentares não se estendem aos suplentes, enquanto permanecerem nessa condição, porém os deputados e senadores licenciados para ocupar cargo de ministro ou de secretário de Estado ficam com as imunidades materiais e formais suspensas, mas mantêm a prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal 2 . Por sua vez, também decidiu o STF 3 que, “não se achando o congressista protegido pela imunidade parlamentar, no momento do fato delituoso, a posterior reassunção das funções legislativas não o torna protegido pela mencionada imunidade”.

As prerrogativas são o gênero e no qual se inserem como espécies, dentre outras, as imunidades material e formal, o foro privilegiado por prerrogativa de função, a limitação ao dever de testemunhar, a isenção ao serviço militar.

2.1. Imunidades

2.1.1. Introdução

Nas palavras de Michel Temer 4 , com a previsão das imunidades parlamentares, “garante-se a atividade do parlamentar para garantir a instituição. Conferem-se a deputados prerrogativas com o objetivo de lhes permitir o desempenho livre, de molde a assegurar a independência do Poder que integram”.

Chama-se, portanto, de imunidades parlamentares determinadas prerrogativas constitucionais atribuídas com o afã de garantir o pleno exercício do mandato aos parlamentares e garantir-lhes independência de atuação.

Existem, a propósito, duas imunidades constitucionais previstas em prol dos parlamentares: a) imunidade material, real, substantiva ou inviolabilidade; e b) imunidade formal, processual, adjetiva ou imunidade propriamente dita.

2.1.2. Imunidade material, real, substantiva ou inviolabilidade

Não democracia sem imunidade material, eis que intrinsecamente relacionada ao exercício parlamentar e à liberdade de expressão (freedom of speech).

Ela consiste na exclusão da responsabilidade penal e civil do agente público por suas opiniões, palavras e votos, que consistem na essência da atividade livre e independente que de existir na atuação parlamentar em geral.

Não significa, por óbvio, que a imunidade é do agente político, mas do cargo. Daí não se estender ao corréu essa prerrogativa, conforme ensinamento contido na Súmula 245 do STF 5 .

A matéria está expressamente prevista no caput do art. 53 da CF, com redação determinada pela EC 35/01: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e pena mente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.

É preciso identificar, no entanto, qual o alcance do dispositivo constitucional em comento. Será que os parlamentares são irresponsáveis por quaisquer de suas manifestações?

Segundo orientação do STF, a inviolabilidade é absoluta apenas quando a manifestação é proferida no recinto da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, notadamente na tribuna parlamentar. Nesse sentido, os dois julgados a seguir:

1) Imunidade parlamentar material: ofensa irrogada em plenário, independente de conexão com o mandato, elide a responsabilidade civil por dano moral” (STF, RE 577.785, AgR., rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 01.02.2011, T, DJE de 21.02.2011); e

2) Inquérito. Ação penal privada. Queixa-crime oferecida contra deputado federal e jornalista. Pretensas ofensas praticadas pelo primeiro querelado e publicadas pela segunda querelada em matéria jornalística (...). As afirmações tidas como ofensivas pelo querelante foram feitas no exercício do mandato parlamentar, por ter o querelado se manifestado na condição de deputado federal e de presidente da Câmara, não sendo possível desvincular aquelas afirmações do exercício da ampla liberdade de expressão, típica da atividade parlamentar (art. 51 da CR). O art. 53 da CR dispõe que os deputados são isentos de enquadramento penal por suas opiniões, palavras e votos, ou seja, têm imunidade material no exercício da função parlamentar. Ausência de indício de animus difamandi ou injuriandi, não sendo possível desvincular a citada publicação do exercício da liberdade de expressão, própria da atividade de comunicação (art. 5º, IX, da CR). Não ocorrência dos crimes imputados pelo querelante”. (STF, Inq. 2.297, rel. min. Cármen Lúcia, j. 20.09.2007, Pleno, DJ de 19.10.2007).

No entanto, quando a manifestação do congressista é dada fora das dependências da Casa legislativa, é preciso perquirir a chamada “conexão com o exercício do mandato ou com a condição de parlamentar” para se saber se haverá ou não a sua responsabilidade civil e penal. Nesse diapasão, os três julgados do STF:

1) A prerrogativa indisponível da imunidade material – que constitui garantia inerente ao desempenho da função parlamentar (não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem pessoal) não se estende a palavras, nem a manifestações do congressista, que se revelem estranhas ao exercício, por ele, do mandato legislativo. A cláusula constitucional da inviolabilidade (CF, art. 53, caput), para legitimamente proteger o parlamentar, supõe a existência do necessário nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício congressional, de outro.” (STF, Inq 2.915 , rel. min. Luiz Fux, j. 09.05.2013, Pleno, DJE de 31.05.2013);

2) Com o advento da EC 35, de 20-12-2001, que deu nova redação ao art. 53 da CF, de 5-10-1988, os deputados e senadores (gozam) de imunidade material, por suas opiniões, palavras e votos, proferidos, obviamente, no exercício do mandato ou em razão dele. Por crimes de outra natureza, respondem os parlamentares, perante esta Corte, agora sem necessidade de prévia licença da respectiva Casa Legislativa, como exigia o § do art. 53 da CF, em sua redação originária.” (STF, Inq 1.710/SP, rel. min. Sydney Sanches, j. 27.02.2002, P., DJ de 28.06.2002); e

3) Malgrado a inviolabilidade alcance hoje ‘quaisquer opiniões, palavras e votos’ do congressista, ainda quando proferidas fora do exercício formal do mandato, não cobre as ofensas que, ademais, pelo conteúdo e o contexto em que perpetradas, sejam de todo alheias à condição de deputado ou senador do agente.” (STF, Inq. 1.344, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 07.08.2002, P., DJ 01.08.2003).

A imunidade material, a propósito, tem recebido, no plano doutrinário, no que concerne à extensão e aos seus limites, a seguinte classificação: a) quanto ao espaço: alcança todas as declarações feitas pelos deputados e senadores em qualquer parte do território nacional; b) quanto ao conteúdo: quando proferida fora das tribunas das Casas legislativas, é indispensável a comprovação do nexo de causalidade entre a manifestação do parlamentar e a qualidade de congressista; e c) quanto ao tempo: é preciso que o parlamentar tenha praticado a conduta durante o período do exercício do mandato eletivo, ou seja, não pode estar licenciado ou afastado das funções.

A inviolabilidade ou imunidade material, nos mesmos moldes fixados para os parlamentares federais, se estende aos deputados estaduais (CF, art. 27, § 1º), bem como aos deputados distritais (CF, art. 32, § 3º).

No que concerne aos vereadores, também previsão de imunidade substancial, mas apenas por opiniões, palavras e votos proferidos no exercício do mandato eletivo e na circunscrição do Município (CF, art. 29, VIII). Nesse diapasão, o STF se posicionou em decisão assim ementada:

Ementa: Vereador. Imunidade parlamentar em sentido material: inviolabilidade (CF, art. 29, VIII). Discurso proferido por vereador na tribuna da Câmara Municipal à qual se acha vinculado. Impossibilidade de responsabilização penal e civil do membro do Poder Legislativo do município. Pressupostos de incidência da garantia constitucional da imunidade parlamentar. Prática in officio e prática propter officium. Recurso improvido.

1) A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 29, VIII, c/c o art. 53, ‘caput’) exclui a responsabilidade civil (e também penal) do membro do Poder Legislativo (Vereadores, Deputados e Senadores), por danos eventualmente resultantes de manifestações, orais ou escritas, desde que motivadas pelo desempenho do mandato (prática ‘in officio’) ou externadas em razão deste (prática ‘propter officium’).

2) Tratando-se de Vereador, a inviolabilidade constitucional que o ampara no exercício da atividade legislativa estende-se às opiniões, palavras e votos por ele proferidos, mesmo fora do recinto da própria Câmara Municipal, desde que nos estritos limites territoriais do Município a que se acha funcionalmente vinculado. Precedentes.

3) A EC 35/2001, ao dar nova fórmula redacional ao art. 53, ‘caput’, da Constituição da República, consagrou diretriz, que, firmada anteriormente pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 177/1375-1376, Rel. Min. Sepúlveda Pertence), reconhecia, em favor do membro do Poder Legislativo, a exclusão de sua responsabilidade civil, como decorrência da garantia fundada na imunidade parlamentar material, desde que satisfeitos determinados pressupostos legitimadores da incidência dessa excepcional prerrogativa jurídica.

4) Essa prerrogativa político-jurídica que protege o parlamentar (como os Vereadores, p. ex.) em tema de responsabilidade civil supõe, para que possa ser invocada, que exista o necessário nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício legislativo, de outro, salvo se as declarações contumeliosas houverem sido proferidas no recinto da Casa legislativa, notadamente da tribuna parlamentar, hipótese em que será absoluta a inviolabilidade constitucional. Doutrina. Precedentes.

5) Se o membro do Poder Legislativo, não obstante amparado pela imunidade parlamentar material, incidir em abuso dessa prerrogativa constitucional, expor-se-á à jurisdição censória da própria Casa legislativa a que pertence (CF, art. 55, § 1º). Precedentes: RE 140.867/MS, Rel. p/ o acórdão Min. Maurício Corrêa (Pleno) Inq 1.958/AC, Rel. p/ o acórdão Min. Ayres Britto (Pleno)” (STF, AI 631276, Relator: Min. Celso de Mello, j. 01.02.2011, DJe 15.02.2011).

Em resumo, a imunidade material, real, substantiva ou inviolabilidade consiste na exclusão da responsabilidade penal e civil do parlamentar por suas opiniões, palavras e votos, quando proferidas em qualquer parte do território nacional. Ela pode ser: a) absoluta: quando a manifestação tiver ocorrido no recinto da Casa Legislativa, notadamente na tribuna; ou b) relativa: quando o fato tiver sido praticado fora das dependências do parlamento, ocasião em que haverá a exclusão da responsabilidade se comprovado o “nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício congressional, de outro”. Abrange os senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores, mas, quanto a estes, exige-se que a manifestação tenha se dado no exercício do mandato eletivo e na circunscrição do Município.

2.1.3. Imunidade formal

2.1.3.1. Imunidade formal processual

Nas palavras de Guilherme Peña de Moraes 6 , “a imunidade formal, correlativa ao Direito Processual Penal, pode importar a improcessabilidade dos membros do Poder Legislativo, uma vez que não exclui a configuração da infração penal, embora limite a efetuação da prisão ao flagrante de crime inafiançável, havendo a instauração de inquérito e processo criminal, entretanto, o andamento da ação pode ser suspenso por iniciativa de partido político com representação na Câmara dos Deputados e/ou Senado Federal, ad literam art. 53, §§ 2º, 3º, 4º, e 8º, da CRFB”.

De fato, a imunidade formal, processual, adjetiva ou imunidade propriamente dita não exclui a prática do crime, mas estabelece regras especiais sobre prisão e processo penal de parlamentares.

A matéria está tratada nos §§ ao e do art. 53 da Constituição Federal, com redação determinada pela EC 35/01, dos quais, a partir de uma interpretação sistemática, se extraem:

a) não qualquer vedação ou proibição para se instaurar investigação criminal (inquérito policial ou termo circunstanciado de ocorrência) contra membro do Congresso Nacional, bem como, não necessidade de prévia autorização do parlamento para o Ministério Público propor ação penal contra qualquer parlamentar perante o órgão jurisdicional competente. No entanto, recebida a denúncia (também a queixa-crime) contra deputado federal ou senador, por crime ocorrido após a diplomação, o STF deve dar ciência à Casa respectiva (Câmara dos Deputados ou Senado Federal), que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da ...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
27 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1267834800/estatuto-dos-congressistas-capitulo-xxiii-estatuto-dos-congressistas-crise-dos-poderes-da-republica-judiciario-legislativo-e-executivo-ed-2017