Tratado de Direito Empresarial - Vol. 5 - Ed. 2018

Capítulo XXV. As Liquidações Extrajudiciais das Instituições Financeiras

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Autores:

Paulo Fernando Campos Salles de Toledo

Adriana V. Pugliesi

SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Intervenção e liquidação extrajudicial: 2.1 A intervenção; 2.2 A liquidação extrajudicial – 3. Indisponibilidade dos bens dos administradores – 4. Responsabilidade dos administradores e membros do conselho fiscal: 4.1 Responsabilidade solidária de controladores de financeiras – 5. Regime de administração especial temporária.

1. INTRODUÇÃO

De início cumpre justificar a inserção do tema – liquidações extrajudiciais das instituições financeiras – nessa obra que se propôs a analisar os institutos da recuperação e da falência do empresário ou sociedade empresária. É que as disciplinas estão inarredavelmente interligadas entre si, pois, embora a Lei 11.101/2005 não seja aplicável, em princípio, às instituições financeiras, há possibilidade de decretação de falência destas, caso em que haverá integral aplicação do regime previsto na Lei 11.101/2005 para essas empresas.

Assim, há aparente antinomia entre o art. 2.º, II, da Lei 11.101/2005 que exclui as instituições financeiras públicas ou privadas de seu âmbito de incidência (o que poderia levar à precipitada e falsa conclusão de que estas não estariam sujeitas à falência), e o art. 197 do mesmo diploma pelo qual a Lei 11.101/2005 “aplica-se subsidiariamente, no que couber, aos regimes previstos (...) na Lei 6.024, de 13 de março 1974, no Decreto-lei 2.321, de 25 de fevereiro de 1987 (...).”

Na verdade, ocorre uma convivência harmônica e complementar entre a Lei 11.101/2005 e a disciplina especial da liquidação extrajudicial das instituições financeiras, o que se dará, contudo, dentro da lógica que é própria da atividade desenvolvida por essas empresas, e em conformidade com as condições especificadas na Lei Especial. 1

Desse modo, como a lei de regência das instituições financeiras prevê a falência como uma das possíveis soluções no encerramento do processo extrajudicial de liquidação, a disciplina da Lei 11.101/2005 será aplicável, naquilo que não conflitar, com o regime especial. É que o decreto de quebra de instituição financeira deve, necessariamente, ser precedido de pedido de autorização pelo liquidante, ou, se for o caso, pelo interventor 2 , ao Banco Central, e somente nas hipóteses previstas na Lei 6.024/1974. 3 Se o liquidante ou o interventor for autorizado pelo Banco Central para requerer autofalência, o pedido deverá ser deduzido em juízo e, com a decretação, aplica-se a Lei 11.101/2005 ao procedimento dali em diante.

Uma questão curiosa na análise do tema consiste em saber se os credores teriam legitimidade ativa para requerer falência, diretamente em juízo, de instituições financeiras. A resposta é negativa, sem nenhuma sombra de dúvida. 4 Se no passado houve controvérsia na doutrina e jurisprudência – em razão de o art. 1.º da Lei 6.024/1974 remeter a disciplina da falência dessas empresas aos “termos da legislação vigente”, – a clara e contundente redação do art. 2.º da atual lei concursal – que exclui as instituições financeiras de seu âmbito de incidência – não permite tergiversar na interpretação, sendo evidente que os credores não são legitimados ao pedido, mas somente o liquidante ou o interventor, mediante autorização expressa do Banco Central.

As instituições financeiras, com efeito, possuem regime próprio para disciplinar situações de crise econômico-financeira que as atinjam, e também para coibir infrações de normas legais e estatutárias reguladoras de sua atuação no mercado específico. A opção legal justifica-se, por se tratar de categoria empresarial sujeita a risco sistêmico, em virtude do qual a crise de uma instituição contamina, em maior ou menor extensão, todo o sistema financeiro, podendo acarretar, a partir daí, reações em cadeia, com repercussões no mercado como um todo (elevação da taxa de juros, restrição de crédito, desemprego, quebra de empresas etc.). Diferencia-se, por isso, da crise da generalidade das empresas, que se circunscreve a um âmbito restrito às pessoas, naturais ou jurídicas, que se relacionam com ela, ou às comunidades em que atuam. Essa esfera de consequências pode, é claro, ampliar-se, segundo o porte da empresa em crise, sem chegar, no entanto, a ocasionar um abalo no sistema ou no mercado, como potencialmente ocorre com as instituições financeiras em dificuldades.

Desse modo, há regimes especiais para disciplinar a crise das instituições financeiras. Esta, cumpre notar, é a solução legal adotada em diversos países. O Brasil não foge à regra. Há outras atividades que também merecem do legislador uma atenção diferenciada, com regras específicas para as crises das empresas que as exercem (por exemplo, as seguradoras, operadoras de planos de saúde, consórcio 5 ), o que se justifica pela necessidade de tutela dos interesses do públicos a que destinam. Para os fins desta obra, no entanto, centraremos nossa análise nas instituições financeiras. Cabe acrescentar que a Lei 6.024/1974 aplica-se também, por expressa previsão legal, às sociedades integrantes do sistema de distribuição de valores mobiliários e às corretoras de câmbio. 6 Além disso, os regimes de intervenção, de liquidação extrajudicial e de administração especial temporária (RAET), bem como a responsabilidade solidária dos controladores, institutos próprios das instituições financeiras, são também aplicáveis às sociedades de capitalização e às entidades de previdência privada aberta, que adotam, arts. 2.º e 15 do Dec.-lei 2.321/1987. 7

É a própria natureza da atividade econômica das instituições financeiras – que operam com a captação e aplicação de recursos de terceiros, e também sob risco sistêmico no mercado financeiro (com impacto sobre a economia como um todo) – que impõe um regime diferenciado para a situação de crise dessas. Aliás, não apenas na situação de crise, pois se trata de atividade sob permanente controle e fiscalização do Banco Central cuja atuação abrange também a prevenção de situações de crises.

De fato, no setor de atuação empresarial das instituições financeiras basta, em princípio, a ruptura de confiança para deflagrar situações de stress, com possível corrida simultânea de poupadores e depositantes para saque de seus recursos, com consequências, às vezes, imprevisíveis. Por isso, é fundamental que essas empresas tenham um tratamento jurídico diferenciado das demais.

A disciplina especial da crise econômico-financeira das instituições financeiras encontra, portanto, dúplice justificativa. De um lado, trata-se de atividade sob risco sistêmico, com potenciais efeitos danosos a todo mercado financeiro; e por outro lado, os recursos movimentados pelas instituições financeiras não pertencem ao titular do negócio, mas a terceiros.

Assim, diante do quadro de risco naturalmente imposto pela atividade bancária e correlata, a regulação da crise dessas empresas, por um regime próprio, é medida de rigor, pois: (i) a tutela jurídica tem como pano de fundo a proteção da economia, já que a quebra de uma instituição gera potencial colapso em todo o sistema financeiro, diante do risco sistêmico da atividade; e (ii) há necessidade de proteção da poupança pública, já que a maior parte dos recursos de movimentação na atividade bancária pertence a terceiros.

Nessas condições, uma das finalidades precípuas da disciplina da crise das empresas que atuam como instituição financeira é a de manter ou restabelecer a confiança no mercado financeiro, o que demanda mecanismos de atuação que sejam ágeis e eficientes para tais fins, circunstância que justifica sejam encaminhadas administrativamente, também por causa da relevante especialização do tema. Além disso, é evidente, a disciplina abrange também o regime de responsabilidade dos administradores e dos controladores das instituições financeiras. 8

A disciplina especial que regula o regime de crise das instituições financeiras resulta da interpretação coordenada dos seguintes diplomas legais: (i) Lei 6.024/1974: dispõe sobre a intervenção e a liquidação extrajudicial de instituições financeiras; (ii) Dec.-lei 2.321/1987: institui o Regime de Administração Especial Temporária (RAET), nas instituições financeiras privadas e públicas não federais; e (iii) Lei 9.447/1997: dispõe sobre a responsabilidade solidária de controladores de instituições submetidas aos regimes de que tratam a Lei 6.024/1974.

Portanto, a liquidação extrajudicial das instituições financeiras engloba a análise de três regimes especiais aplicáveis: (i) a intervenção; (ii) a liquidação extrajudicial; e (iii) o regime de administração extraordinária temporária, também conhecido por RAET.

Em linhas gerais, a intervenção tem como objetivo permitir o retorno à situação de normalidade pela instituição financeira. A natureza cautelar desse procedimento possui dúplice finalidade: (i) sustar a prática de irregularidades detectadas pelo Banco Central; e (ii) afastar a situação de risco patrimonial mediante duas alternativas possíveis, sendo a primeira delas a adoção de uma solução de mercado, com a transferência da atividade econômica para terceiros que possam continuar a operar em situação de normalidade, ou, se isso não for possível, promover-se a liquidação extrajudicial ou a falência da instituição.

A liquidação extrajudicial, por sua vez, tem a finalidade de promover a exclusão da instituição financeira do mercado, em razão de comprometimento econômico-financeiro, ou do cometimento de infração grave às normas que regem a atividade bancária. Por outro lado, o RAET, que não afeta o curso regular das atividades da instituição financeira, tem a finalidade de sanear a crise e permitir a continuidade da empresa, se possível.

Passemos à análise de cada um desses institutos e suas características principais; bem como do correlato regime de responsabilidade de seus administradores e controladores.

2. INTERVENÇÃO E LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL

A intervenção e a liquidação extrajudicial são procedimentos decretados e levados a efeito pelo Banco Central, administrativamente, conforme se infere do art. 1.º da Lei 6.024/1974. Estão sujeitas aos procedimentos as instituições financeiras privadas, as instituições financeiras públicas não federais, e as cooperativas de crédito.

A aplicação de ambos os regimes, entretanto, não exclui a possibilidade de liquidação ordinária (art. 206 e ss. da Lei 6.404/1976) e nem de decretação de falência, como adiante se verá, na análise das particularidades de cada um dos institutos..

Um dos efeitos de maior destaque, comum à intervenção e à liquidação extrajudicial, é o afastamento dos administradores e membros do conselho fiscal, o que se dá pela suspensão, na hipótese da intervenção, e perda do mandato na liquidação extrajudicial, conforme se lê do art. 50 da Lei 6.024/1974. A instituição financeira passa a ser gerida, respectivamente, de forma exclusiva, pelo interventor na intervenção; e pelo liquidante na liquidação extrajudicial.

A Lei prevê expressamente, no art. 51, a possibilidade de extensão dos regimes de liquidação ou intervenção para empresas integrantes do mesmo grupo, desde que haja “integração de atividade ou vínculo de interesse”. A própria lei define esses dois conceitos, no parágrafo único do referido dispositivo, 9 como sendo: (i) de sociedades devedoras daquela sob intervenção ou liquidação extrajudicial; (ii) se os sócios ou acionistas da sociedade em regime especial (ii.1) tiverem participação societária superior a 10% no capital daquela que sofrerá a extensão; (ii.2) ou sejam cônjuges, parentes e afins dos diretores ou conselheiros.

Todavia, a interpretação das hipóteses de extensão do regime especial para outras...

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20 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1279969142/capitulo-xxv-as-liquidacoes-extrajudiciais-das-instituicoes-financeiras-tratado-de-direito-empresarial-vol-5-ed-2018