Mediação e Conciliação - Ed. 2018

Mediação Ambiental: A Nova Perspectiva de Solução dos Conflitos Socioambientais no Brasil

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Ana Paola Nunes Ferreira Lucato

Mestre em Direitos Difusos e Coletivos. Especialista em Direito Processual Civil e Gestão Ambiental. Advogada ambiental. Professora universitária. Mediadora extrajudicial. Autora da obra Temas atuais de direito ambiental.

Chegamos a um ponto na História em que devemos moldar nossas ações em todo o mundo, com maior atenção para as consequências ambientais. Através da ignorância ou da indiferença podemos causar danos maciços e irreversíveis ao meio ambiente, do qual nossa vida e bem-estar dependem. Por outro lado, através do maior conhecimento e de ações mais sábias, podemos conquistar uma vida melhor para nós e para a posteridade, com um meio ambiente em sintonia com as necessidades e esperanças humanas [...] Defender e melhorar o meio ambiente para as atuais e futuras gerações se tornou uma meta fundamental para a humanidade.

Trechos da Declaração da Conferência da ONU sobre o Meio Ambiente (Estocolmo, 1972), parágrafo 6.

1.1.O contexto histórico de preservação do meio ambiente e as primeiras diretrizes internacionais de solução de conflitos

Estudar o meio ambiente é estudar a própria trajetória humana no planeta Terra. Isso porque esse estudo é antropocêntrico, ou seja, é pautado e voltado ao homem e ao meio que nos circunda 1 .

Parece estranho, e até um pouco pretensioso, que os estudos ambientais estejam, primariamente, pautados na permanência dos seres humanos em nosso planeta azul. Mas, se assim não fosse, desnecessário seria ter a dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos da nossa Constituição brasileira. E, assim como disposto em nosso art. 1º, inciso III, da Magna Carta, outros diplomas constitucionais e legais espalhados pelo mundo fazem a mesma referência 2 .

Quando observamos o processo evolutivo do homem e o enfrentamento de diversas situações que o ensinaram, ou não, a observar a natureza, percebemos que essencial era, e é, tê-la ao nosso favor, a fim de dela prover-se. Assim, a humanidade vem caminhando por diferentes padrões de organização social e sistemas de produção.

Quando estudamos a origem das cidades, fica clara a materialização dos conflitos socioambientais que ao longo da história desafiaram o homem, a natureza e a sociedade. Antes da cidade, houve a pequena povoação, o santuário e aldeia; antes da aldeia, o acampamento, o esconderijo, a caverna, o montão de pedras; e antes de tudo isso houve certa predisposição para a vida social que o homem compartilha, evidentemente, com diversas outras espécies animais 3 .

Dando um grande salto histórico, Édis Milaré, em sua obra Direito do ambiente 4 , nos ensina que os cinco séculos que medeiam entre a descoberta do Novo Mundo e o ocaso do século XX foram marcados pelo crescente, e cada vez mais rápido, domínio do homem europeu sobre o orbe terrestre. Dominou os mares, conquistou novas terras, desenvolveu a ciência e a técnica, inventou a máquina, construiu a fábrica e gerou uma civilização caracterizada pelo incremento econômico e tecnológico.

Note-se, que, nesse aspecto, o homem é o grande agente transformador do ambiente natural e vem, pelo menos há doze milênios, promovendo essas adaptações nas mais variadas localizações climáticas, geográficas e topográficas 5 .

E quando chegamos ao século XX encontramos, graças à globalização, à inserção do desenvolvimento de novas tecnologias, uma nova sistemática, obrigatória, de pensar o meio ambiente de forma a preservá-lo às presentes e, principalmente, às futuras gerações.

A preocupação mundial com o meio ambiente só se tornou efetiva quando ainda na década de 1960 foi publicado um livro que, com grande repercussão, chamou a atenção para a questão ambiental. A obra de Rachel Carson intitulada Silent Spring (Primavera silenciosa) 6 foi um marco social importante que influenciou a mudança de paradigma americano e incentivou o processo de descontaminação do rio Tâmisa, tendo sido feitos intensos esforços para a melhoria do ar em Londres, motivados sobretudo pelas mortes causadas na década de 1950 pelo smog 7 .

Acidentes de grandes proporções nas décadas de 1970, 1980 e 1990, como o despejo de efluentes industriais na Baía de Minamata, no Japão 8 , a emissão de gases do agente laranja em Seveso, na Itália 9 , o vazamento de isocianato de metila em Bhopal, na Índia, 10 dos acidentes nucleares em Flisborough, no Reino Unido, em Three Mile Island, em Harrisburg, na Pensilvânia, nos EUA, em Chernobyl, na Ucrânia, em Goiânia, no Brasil 11 , do derramamento de petróleo por acidente marítimo com petroleiros – Atlantic Express, Amoco Cadiz, Torrey Canyon e Exxon Valdez impulsionaram a utilização da arbitragem no universo do direito ambiental internacional.

Entre 1972 e 1974 o Clube de Roma, sob a liderança de um cientista norte-americano, Dennis Meadows, produziu os primeiros estudos científicos a respeito da preservação dos recursos naturais do planeta azul. Controle do crescimento populacional e industrial, insuficiência da produção de alimentos e esgotamento dos recursos naturais foram os temas abordados por Dennis e sua equipe. A publicação, em 1972, intitulada Os limites do crescimento, tornou-se um marco para o debate mundial que ensejou a Conferência das Nações Unidas de Estocolmo, no mesmo ano.

Contaminação de pinguins por pesticidas, mudanças no meio ambiente mundial, chuva ácida, efeito estufa, aquecimento global e buraco na camada de ozônio ocasionaram a reação dos organismos internacionais e ecoaram as vozes que exigiam uma reação internacional.

Foi a I Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, Suécia, em 1972, o primeiro marco de discussão e diretrizes ambientais dentro da seara da Organização das Nações Unidas (ONU).

Por conta do contexto histórico da época – a Guerra Fria, entre EUA e a antiga União Soviética, a não participação da República Democrática Alemã, o boicote dos países socialistas integrantes do Pacto de Varsóvia, a contextualização abordada se deu em relação ao embate entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento.

O texto demonstra a discussão de interesses antagônicos, mas é possível, ainda que de maneira tímida, observarmos a inserção do que hoje aplicamos como um dos princípios de mediação em conflitos socioambientais, o princípio da cooperação. Senão vejamos:

Princípio 13. Com o fim de se conseguir um ordenamento mais racional dos recursos e melhorar assim as condições ambientais, os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e coordenado de planejamento de seu desenvolvimento, de modo a que fique assegurada a compatibilidade entre o desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente humano em benefício de sua população (grifo nosso).

Princípio 24. Todos os países, grandes e pequenos, devem ocupar-se com espírito e cooperação e em pé de igualdade das questões internacionais relativas à proteção e melhoramento do meio ambiente. É indispensável cooperar para controlar, evitar, reduzir e eliminar eficazmente os efeitos prejudiciais que as atividades que se realizem em qualquer esfera, possam ter para o meio ambiente, mediante acordos multilaterais ou bilaterais, ou por outros meios apropriados, respeitados a soberania e os interesses de todos os estados (grifo nosso).

E, assim, desenha-se na história a primeira iniciativa de pacificação social através do desenvolvimento sustentável de políticas públicas e da atuação do Estado e da coletividade em nome de um bem maior: o meio ambiente.

É importante observarmos que, dentro do contexto histórico, o direito internacional ambiental está totalmente conectado com os princípios da mediação e solução cooperativa dos conflitos.

Vários tratados e convenções internacionais admitem a arbitragem como instrumento pacífico de solução dos conflitos.

Destaca-se a Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio:

Artigo 11. Solução de disputas

1. No caso de uma disputa entre Partes relativas à interpretação ou aplicação da presente Convenção, as Partes interessadas buscarão uma solução negociada.

2. Se as Partes interessadas não puderem chegar a uma ação do por via de negociação, poderão elas buscar em conjunto os bons ofícios de uma terceira Parte, ou solicitar a mediação de uma terceira parte.

3. Na ocasião em que ratificar, aceitar, aprovar ou aderir à presente Convenção, ou em qualquer momento subsequente, um Estado ou organização de integração econômica regional poderá declarar, por escrito, ao Depositário que, em relação a uma disputa não resolvida nas condições previstas no parágrafo 1 ou parágrafo 2, acima, o referido Estado ou organização aceita um ou ambos os meios seguintes, como compulsórios, para decidir disputas:

a) Arbitragem, de acordo com procedimentos a serem adotados pela Conferência das Partes de sua primeira reunião ordinária;

b) Submissão da disputa à Corte Internacional de Justiça.

4. Se as partes não tiverem, de acordo com o parágrafo 3 acima, aceito o mesmo ou qualquer dos procedimentos, a disputa será submetida à conciliação, nos termos previstos no parágrafo 5, abaixo, a menos que as partes convenham diferentemente.

5. Será criada uma comissão de conciliação com base no pedido de uma das Partes envolvidas na disputa. A comissão será composta por um igual número de membros designados por cada uma das partes em jogo e um presidente escolhido juntamente pelos Membros designados por cada parte. A comissão emitirá um laudo final e recomendatório, que as partes considerarão em boa-fé (...).

Destaca-se também a Convenção de Basileia sobre o controle de movimento transfronteiriços de resíduos perigosos e seu depósito:

Artigo 20. Solução de controvérsias

1. No caso de alguma controvérsia entre as Partes quanto à interpretação, aplicação ou cumprimento da presente Convenção ou de qualquer protocolo da mesma, estas deverão procurar solucionar a controvérsia por meio de negociações ou de qualquer outro meio pacífico de sua escolha.

2. Caso as Partes interessadas não consigam solucionar a controvérsia pelos meios mencionados no parágrafo anterior, a controvérsia deverá ser submetida, se as Partes nela envolvidas assim concordarem, à Corte Internacional de Justiça ou a arbitragem sob as condições descritas no Anexos VI sobre Arbitragem. Não obstante, caso não cheguem a um acordo quanto à submissão da controvérsia à Corte Internacional de Justiça ou a arbitragem, as Partes não ficarão isentas da responsabilidade de continuar a procurar uma solução pelos meios mencionados no parágrafo 1.

3. Ao ratificar, aceitar, aprovar, confirmar formalmente ou aderir à presente Convenção, ou em qualquer momento subsequente, um Estado ou organização de integração política e/ou econômica poderá declarar que reconhece como obrigatório de pleno direito e sem acordo especial, em relação a qualquer Parte que aceite a mesma obrigação; a submissão da Controvérsia:

a) à Corte Internacional de Justiça; e/ou

b) a arbitragem de acordo com os procedimentos estabelecido no Anexo VI.

Por sua vez, a Convenção sobre a mudança do clima, promulgada pelo Dec. 2.652/1998, determina:

Artigo 14. Solução de controvérsias

1. No caso de controvérsia entre duas ou mais Partes no que respeita à interpretação ou aplicação desta Convenção, as Partes envolvidas devem procurar resolvê-las por meio de negociação ou qualquer outro meio pacífico de sua própria escolha.

2. Ao ratificar, aceitar, ou aprovar esta Convenção ou a ela aderir, ou em qualquer momento posterior, qualquer Parte que não seja uma organização de integração econômica regional pode declarar, por escrito ao Depositário, que reconhece como compulsório ipso facto, e sem acordo especial, com respeito a qualquer controvérsia relativa à interpretação ou a aplicação desta Convenção e em relação a qualquer Parte que aceite a mesma obrigação:

(a) Submissão da controvérsia à Corte Internacional de Justiça e\ou

(b) Arbitragem, de acordo com os procedimentos a serem estabelecidos pela Conferência das Partes, o mais breve possível, em anexo sobre arbitragem.

[...]

4. Toda nova declaração, todo aviso de revogação ou a expiração da declaração não devem afetar, de forma alguma, processos pendentes na Corte Internacional de Justiça ou no tribunal de arbitragem, a menos que as Partes na controvérsia concordem de outra maneira.

5. De acordo com a aplicação do parágrafo 2 acima, se, doze meses após a notificação de uma Parte por outra de que existe uma controvérsia entre elas, as Partes envolvidas não conseguirem solucionar a controvérsia, recorrendo aos meios a que se refere o parágrafo 1 acima, a controvérsia deve ser submetida à conciliação mediante solicitação de qualquer das Partes em controvérsia.

Como se observa pelos documentos internacionais trazidos à baila, o Direito Internacional Ambiental tornou-se uma resposta à vontade da sociedade internacional, na medida em que os problemas ambientais se tornaram mais graves, e tendo em vista ter a ciência trazido à reflexão a necessidade de chancelarmos princípios, como a “prevenção” e a “precaução” para a proteção das futuras gerações.

A adesão de “compromissos contratuais” de tratados internacionais de proteção ao meio ambiente à legislação pátria se faz, como se observa, através de verdadeiras cláusulas compromissórias, que vinculam as partes aderentes, como se observará à frente.

No mais, começou-se a refletir sobre os impactos socioeconômicos dos desastres ambientais e seu impacto direto na economia mundial.

Estudos como o que ensejou a publicação do relatório Intergovernmental Panel on Climate Change 2007, cujo conteúdo final afirma ser muito provável (“very likely”, de 90-100%) o aumento dos impactos decorrentes das mudanças climáticas, em razão do aumento de frequência e da intensidade de alguns eventos climáticos extremos. Recentes eventos têm demonstrado a vulnerabilidade de alguns setores e regiões, incluindo países desenvolvidos, em relação a ondas de calor, ciclones tropicais, enchentes e secas, fornecendo razões mais contundentes para preocupação 12 .

As perdas econômicas e de valores segurados decorrentes de grandes catástrofes naturais – tais como furacões, terremotos e inundações – também têm sofrido significativo incremento em escala mundial nos anos recentes. Uma comparação dessas perdas econômicas revela um enorme crescimento: 53,6 bilhões de dólares (1950-1959), 93,3 bilhões (1960-1969), 161,7 bilhões (1970-1979), 262,9 bilhões (1980-1989) e 778,3 bilhões (1990-1999). Entre 2000 e 2008, as perdas totalizaram 620,6 bilhões, principalmente como resultado das temporadas de furacões em 2004, 2005 e 2008, que repercutiram em níveis históricos de destruição 13 .

O valor total de perdas econômicas de todos os desastres, incluindo ocorrências naturais e causadas pelo homem, foi de 92 bilhões de dólares em 2015 (contra 113 bilhões em 2014). Cerca de 80 bilhões foram gastos em decorrência de catástrofes naturais, com o terremoto no Nepal, causando a maior perda. As perdas econômicas globais ficaram bem abaixo da média anual de 192 bilhões dos últimos dez anos. Dos 37 bilhões de dólares em perdas globais seguradas, 28 bilhões foram atribuídos a catástrofes naturais, aproximadamente o mesmo valor de 2014. A maior perda segurada do ano – uma perda patrimonial estimada entre 2,5 e 3,5 bilhões, foi causada por duas grandes explosões no porto de Tianjin, na China, em agosto 14 .

Catástrofes naturais causaram perdas econômicas de 201 bilhões de dólares em 2016. Ocorreram 315 eventos de catástrofes naturais em 2016, gerando perdas econômicas de 210 bilhões de dólares. Para o contexto histórico, 2016 foi o sétimo ano com custos mais elevados, com a perda econômica combinada ultrapassando 200 bilhões de dólares pela primeira vez desde 2013.

Segundo o Relatório Anual Global sobre Catástrofes e Catástrofes 2016, divulgado pela Aon 15 , os três principais perigos – inundações, terremotos e condições meteorológicas severas – somaram 70% de todas as perdas econômicas de 2015.

A esse quadro preocupante soma-se o impacto social da irreparabilidade dos danos ambientais, a ausência ou as irregularidades de licenciamentos ambientais de empreendimentos de impacto ambiental considerável, a falta de fiscalização, a inaplicabilidade do princípio do desenvolvimento sustentável, o descumprimento do princípio da prevenção, dentre outros fatores que nos obrigam a buscar novos caminhos para a solução das questões ambientais em âmbito nacional e internacional.

1.2.As “decisões dos Tribunais” e as primeiras experiências em arbitragem ambiental

Destacam-se, no âmbito internacional, diante da importância do tema aqui abordado, as “decisões judiciárias”, assim chamadas pelo Estatuto da Corte Internacional de Justiça, nos casos Trail Smelter Case, “Canal de Corfu”, “Lago Lannoux” e “Torrey Canyon”. Destes, o caso da Fundição Smelter, envolvendo diretamente o Canadá e os Estados Unidos, merece destaque, tendo em vista tratar-se de uma discussão sobre poluição transfronteiriça analisada em sede de arbitragem.

O caso conhecido como O Caso da Fundição Trail (Trail Smelter Case) teve início a partir de queixa apresentada pelo Governo dos Estados Unidos contra o Governo do Canadá 16 à Comissão Mista Internacional, baseando-se nos termos do Tratado de Águas de Fronteira (Boundary Waters Treaty, de 1909).

O caso Trail Smelter Case resultou de um acordo de arbitragem em 1935, entre Estados Unidos e Canadá, com o objetivo de dar uma solução final a uma questão de poluição por dióxido de enxofre oriunda da atividade de fundição de zinco e chumbo na Fundição Smelter, localizada no território canadense, com repercussões e graves consequências de poluição atmosférica no Estado de Washington, nos Estados Unidos. O Tribunal decidiu, após seis anos de trâmite processual, em 1941, com base nos preceitos internacionais

Destaca-se que a decisão tomada fora baseada na Convenção de Ottawa, a qual previa o estabelecimento do Tribunal Arbitral na cidade de Washington. Os juízes escalados para arbitrar o caso foram Charles Warren, dos Estados Unidos, Robert A. E. Greenshields, do Canadá, e Jan Frans Hostie, da Bélgica.

A decisão proferida em 11 de março de 1941 pelo Tribunal Arbitral pronunciou-se a favor dos Estados Unidos. Prolatou-se que “o Estado tem sempre o dever de proteger outros Estados contra atos injuriosos praticados por indivíduos dentro de sua jurisdição” 17 , estabelecendo como princípio a prevenção do dano ambiental transfronteiriço. Mais ainda, o Tribunal preceituou que,

[...] de acordo com os princípios do direito internacional [...] nenhum Estado tem o direito de usar o seu território ou de permitir o seu uso de maneira tal que provoquem danos no território de outro Estado ou nas propriedades de pessoas que aí se encontrem 18 .

No rol da jurisprudência da antiga Corte Permanente de Justiça Internacional, o litígio conhecido como “Caso do Canal de Corfu” ocorreu entre a Grã-Bretanha e a Albânia e disse respeito à passagem de navios de guerra pelo estreito de Corfu, nome de ilha, como se sabe, pertencente à Grécia, mas situada em frente aos limites terrestres desta com a Albânia, de modo que as águas do estreito banham igualmente os dois países, ao norte e ao sul, respectivamente 19 .

No dia 15 de maio de 1946, os cruzadores britânicos “Orion” e “Superb”, quando passavam pela parte norte de Corfu e se dirigiam para o sul, foram alvo de fogo de bateria albanesa sita na vizinhança de Saranda. O governo do Reino Unido protestou imediatamente. Em troca de notas diplomáticas subsequentes, cada parte insistia na procedência de sua tese, a Grã-Bretanha em afirmar o princípio de liberdade de navegação pelo estreito e a Albânia, em contestá-lo. Como, porém, nenhum navio foi atingido, a questão circunscreveu-se então ao âmbito diplomático e à sustentação de teses doutrinárias. Posteriormente, contudo, houve incidente de maior gravidade, em que navios britânicos foram danificados: o “Saumarez” e o “Volage”, que, em 22 de outubro de 1946, transitavam pelo estreito, se chocaram com minas submarinas. Houve mortos e feridos entre oficiais e marinheiros da equipagem. 20

A Corte Internacional de Justiça, invocando o princípio de que “nenhum Estado pode utilizar o seu território para cometer atos contrários aos direitos de outros Estados”, consagrou um princípio que foi acolhido pelo direito ambiental internacional.

Dentro do contexto histórico, o Caso Lannoux, que tratou de analisar se a França tinha direito a utilizar as águas do lago em obras localizadas em seu território, sem que com isso a quantidade e a qualidade da água que passaria a ser recebida no lado espanhol fossem afetadas 21 .

A Espanha apresentou reclamação fundamentada na oposição contra o fato de a França utilizar as águas do Rio Carol para geração de energia elétrica, envolvendo o risco de alteração na quantidade e qualidade das águas em curso para a Espanha caso não fossem utilizadas as mesmas tecnologias em seu território, o que ficou comprovado no final dos trabalhos de engenharia. Apesar de não tratar diretamente do impacto ambiental, o caso possui importância no sentido da gestão do risco sobre águas transfronteiriças e da consolidação do conceito de bacia internacional 22 .

Por fim, mas não menos importante, Torrey Canyon, o caso do navio petroleiro que, em 1967, tratou como incidente a primeira “maré negra” envolvendo França e Grã-Bretanha no que se refere ao alcance dos impactos do evento, envolvendo também Estados Unidos e Libéria, no que tange à responsabilidade no âmbito processual. Desencadeou novos esforços na luta contra a poluição do mar, com destaque às Convenções de Bonn (regional) sobre o combate à poluição das águas no Mar do Norte e a de Bruxelas (universal), ambas de 1969, sobre responsabilidade civil por danos decorrentes da poluição por óleo e relativa à Intervenção em Alto-Mar nos Casos de Baixas por Poluição por Óleo 23 .

O...

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25 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1279971495/mediacao-ambiental-a-nova-perspectiva-de-solucao-dos-conflitos-socioambientais-no-brasil-mediacao-e-conciliacao-ed-2018