Opiniões Doutrinárias - Vol. IV - Ed. 2021

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2. Ação Civil Pública – Matéria Tributária; Direitos Disponíveis; Inconstitucionalidade da Lei que Cria o Tributo; “Equivalência” A Uma Adin – Causa de Pedir

2. Ação Civil Pública – Matéria Tributária; Direitos Disponíveis; Inconstitucionalidade da Lei que Cria o Tributo; “Equivalência” A Uma Adin – Causa de Pedir

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Parecer

I. A consulta

Consultam-nos os ilustres advogados, Luiz Fernando Casagrande Pereira e Mônica Mine Yao, sobre o destino que se deve dar à Ação Civil Pública (ACP) intentada pelo Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) contra o Município X e Y (sucedida por A), em que aquele formula, contra estes, entre outros, pedido de que se afaste a cobrança de valores relativos à limpeza urbana, serviços de varrição e serviços gerais, sob forma de taxa ou tarifa, por haver ilegalidades, fundamentalmente ofensas aos arts. 150 da Constituição Federal e 128, I, da Constituição Estadual de Santa Catarina.

Essa é, de rigor, a terceira ação levada ao Judiciário Catarinense, pelo MPSC, em que, direta ou indiretamente, se toca no mesmo tema, além de outra ACP, anteriormente intentada por Associação Catarinense de Defesa do Consumidor, extinta sem julgamento de mérito.

A seguir, trataremos, sucintamente de todas elas, para, depois de tecermos nossas considerações sobre a matéria, respondermos aos quesitos.

II. Sobre a ACP e o contexto em que foi movida

Da leitura dos documentos apresentados, pudemos depreender que o Ministério Público do Estado de Santa Catarina (MPSC) ajuizou uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) e 2 (duas) Ações Civis Públicas (ACP 1 e ACP 2), com o propósito de, em todas essas ações, discutir, fundamentalmente, o mesmo tema.

Trataremos, aqui, dos tópicos relevantes e que interessam ao presente parecer, em conformidade com os quesitos formulados pela Consulente.

Inicialmente, o MPSC ajuizou, contra o Município X, em 25.02.1999, uma ADIn, perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJSC), visando à declaração da inconstitucionalidade do art. 1º, § 2º e art. , parágrafo único, da Lei n. 1.609/96 e do Decreto n. 3.022/98 – sob o argumento de que esses dispositivos afrontariam o disposto no art. 150, CF e nos arts. 128, I e 124, § 4º, da Constituição do Estado de Santa Catarina –, com a cessação da cobrança da taxa/tarifa de coleta de lixo e limpeza urbana, como disciplinada nos mencionados diplomas legais.

Na parte introdutória da petição inicial da ADIn, o MPSC menciona que a “Associação Catarinense de Defesa do Consumidor – ACADECO, em 17.12.98 ajuizou a Ação Civil Pública contra o Município X, visando, em suma, a suspensão liminar da cobrança da Taxa de Coleta do Lixo, Limpeza Pública e Conservação – ‘TLU’”, mas que essa ACP foi extinta, pelo Presidente do TJSC, sem julgamento de mérito “por entender incabível na espécie, o aludido procedimento, mas sim, o da Ação Direta de Inconstitucionalidade”.

A ADIn, tratando do mesmo tema versado na ACP mencionada no parágrafo anterior, foi ajuizada em virtude da promulgação da Lei n. 1.609/96, que alterou o art. 230 do Código Tributário Municipal e estabeleceu normas para a concessão de serviços urbanos de coleta de lixo, mediante a cobrança de taxa.

Por força de edital publicado, e no qual se sagrou vencedora a empresa Y, foi celebrado o contrato administrativo entre o Município e Y tendo por objeto a concessão dos serviços urbanos de coleta de lixo.

Entendeu o MPSC, contudo, que o Contrato teria sido celebrado com base em dispositivos inconstitucionais da Lei n. 1.609/96, pois: (i) teria autorizado a Y a proceder à cobrança da taxa, diretamente dos usuários dos serviços objeto da concessão; e (ii) já que a remuneração deveria ocorrer por meio de taxa, seu valor deveria equivaler aos custos do serviço prestado e não a um repasse de percentual da Y para o Município.

A ADIn baseou-se, também, na inconstitucionalidade do Decreto Municipal n. 3.022/98, por ter convertido a remuneração dos serviços de coleta de lixo, de taxa para tarifa, estabelecendo valores para pagamento pelos usuários de acordo com a área edificada dos imóveis e o zoneamento e classificação correspondentes.

A ADIn foi, por votação unânime, julgada improcedente, pelo Pleno do TJSC, em 03.09.2003, tendo o acórdão transitado em julgado. Dessa decisão consta inexistir “qualquer vício de inconstitucionalidade nas normas impugnadas”.

Considerou-se relevante, no acórdão que decidiu a ADIn, fazer-se menção à decisão de improcedência da Ação Civil Pública (ACP 1) distribuída pelo MPSC, em 22.07.1999, perante a Vara da Fazenda Pública, para efeito de reforçar sua fundamentação.

A ACP 1 foi ajuizada em 23.07.1999 pelo MPSC, também, nesse caso, contra o Município e a Y, sob o fundamento de que seria ilegal a cobrança de tarifa relativa ao serviço de coleta de lixo imposta pela Lei n. 1.609/06 e pelo Decreto Municipal n. 3.022/98 (os mesmos diplomas legais que tiveram sua constitucionalidade desafiada na ADIn, que foi julgada improcedente).

Sob o fundamento de que o Contrato apresentaria irregularidades insanáveis relativas ao seu conteúdo (principalmente porque, (i) além de autorizar a cobrança de tarifa – ao invés de taxa – pela prestação de serviços; e (ii) previa a fixação de preço global, pela totalidade dos serviços, quando o edital previa a fixação de preço unitário), o MPSC formulou, entre outros pedidos, a declaração de nulidade do Contrato, assim como da precedente licitação, ou a decretação de nulidade de algumas cláusulas do Contrato e do Edital de licitação.

Da leitura da petição inicial da ACP 1, verifica-se que as cláusulas do Contrato, cuja decretação de nulidade pretende o MPSC, dizem respeito a (i) prazo contratual e sua prorrogação, (ii) à cobrança da taxa diretamente pela Y, (iii) ao recebimento de comissão, pelo Poder Público, sobre os valores dos serviços executados por Y e (iv) à possibilidade de suspensão dos serviços por inadimplemento de seus usuários (fundamentalmente, os argumentos utilizados pelo MPSC para tentar demonstrar a inconstitucionalidade de dispositivos legais, na ADIn).

A ACP 1 foi julgada parcialmente procedente e todas as partes envolvidas (MPSC, Município e Y) recorreram.

Quando do julgamento dos recursos acima mencionados, a Z Câmara Cível do TJSC, em 20.12.2001, por votação unânime, proferiu acórdão – transitado em julgado – negando provimento ao recurso do MPSC e dando provimento à remessa necessária e ao recurso do Município, assim como ao recurso da Y, para julgar improcedentes todos os pedidos objeto da ACP 1.

Em 03.08.1999, o MPSC distribuiu outra Ação Civil Pública (a ACP 2), novamente, contra o Município e Y.

Ao historiar os fatos que embasam o direito postulado na ACP 2, o MPSC informa que “a não concessão da liminar na ADIN em nada prejudica a presente ação, já que as ações diretas não implicam em litispendência”. “De outro lado”, continua o MPSC, em sua inicial, “inexiste coisa julgada, uma vez que os pressupostos e causa de pedir são diversos”.

Assim foi que o MPSC, ainda durante o trâmite da ADIN que ajuizou, mais especificamente, após ter-lhe sido negada a liminar pretendida naquela ação constitucional, ajuizou a ACP 2 com o objetivo de, entre outros, obter a: (i) declaração de que os serviços de coleta de lixo são remunerados por taxa devendo, consequentemente, a legislação municipal que disciplina a matéria de forma diversa, ser declarada “inválida”; (ii) declaração de impossibilidade de cobrança de tarifa sobre os serviços de coleta de lixo dos condomínios prediais; (iii) limitação da cobrança dos valores referentes aos serviços de coleta de lixo a 80% do valor do IPTU; (iv) se, alternativamente, de tarifa se tratar, a suspensão da cobrança como fixada no Decreto n. 3.022/98, com a fixação de seu valor mediante apuração em perícia; e (v) exclusão do valor correspondente à limpeza urbana, serviços de varrição e gerais, com a declaração de invalidade da cobrança desses serviços e da legislação municipal que a instituiu.

A ACP 2 foi ajuizada pelo MPSC sob o fundamento de que o Contrato celebrado entre o Município e a Y estaria fundado em um “sistema legal todo” que, “desde seu início, encontra-se em total descompasso com as normas jurídicas atinentes, inclusive no tocante à natureza do serviço de coleta de lixo”.

O MPSC informa que, em virtude das ilegalidades mencionadas no parágrafo anterior, ajuizou a ACP 1 com o intuito de ver declarada a nulidade do Contrato celebrado com irregularidades insanáveis.

Mesmo que a ADIn ainda estivesse em curso, bem como a ACP 1, o MPSC informa da necessidade da ACP 2 “a fim de possibilitar uma análise paralela de outros aspectos ilegais e não abordados na ação que discute o contrato, sem qualquer prejuízo à presente ou sem que implique em aceitação daquele procedimento”, sustentando, mais à frente de sua petição inicial, que “a declaração, por sentença, da nulidade do contrato, tornará sem objeto as questões deduzidas” na ACP 2.

A ACP 2 baseou-se, fundamentalmente: (i) na alegada ilegalidade da conversão da cobrança de taxa, sobre o serviço de coleta de lixo, em tarifa, contida no Decreto n. 3.022/98, a ferir o princípio da legalidade insculpido no art. 150, CF e no art. 128, inciso I, da Constituição Estadual; (ii) na cobrança indevida da tarifa de coleta de lixo diretamente dos condomínios e não dos proprietários das respectivas unidades autônomas; (iii) no custo tido, pelo MPSC, como extremamente elevado, apresentado por Y, aceito pelo Município e cobrado da população de X, sem um respectivo limitador da tarifa devida pelo serviço de coleta de lixo; (iv) na inclusão, nos custos do serviço de coleta de lixo, de serviços de coleta de lixo hospitalar e de limpeza urbana; (v) na irrazoabilidade do valor da tarifa cobrada pelo Município; e (vi) no fato de a Y encaminhar correspondência de cobrança para os consumidores inadimplentes quanto ao pagamento da tarifa.

A ACP 2 foi julgada parcialmente procedente, em primeiro grau de jurisdição, tão somente, para se declarar: (i) a possibilidade de ser cobrada a tarifa de condomínios prediais, apenas quando proprietários de unidades autônomas; (ii) a impossibilidade de se cobrar a tarifa da limpeza pública geral de varrição e outros previstos na cláusula 1.1.7 do Contrato; assim como para (iii) se determinar a vedação de inclusão do valor relativo ao serviço de coleta de lixo hospitalar no custo geral do cálculo da tarifa e (iv) condenar o Município e Y na devolução em dobro dos valores relativos às cobranças mencionadas nos itens anteriores.

O Município e Y (agora, por sua sucessora: A) interpuseram recursos de Apelação aos quais foi, por votação unânime, negado provimento, alterando-se, tão somente, a questão da sucumbência do Município, que foi afastada pela decisão colegiada.

A A interpôs …

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4 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1279983548/2-acao-civil-publica-materia-tributaria-direitos-disponiveis-inconstitucionalidade-da-lei-que-cria-o-tributo-equivalencia-a-uma-adin-causa-de-pedir-processo-coletivo