Precatórios - Ed. 2019

1. O Regime Jurídico dos Precatórios: Sua Razão de Ser

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1.1. O porquê do regime jurídico de pagamentos mediante precatórios

Como se sabe, desde o início do século XX, o constitucionalismo brasileiro adota regime peculiar, excepcional, para o pagamento das dívidas da Fazenda Pública decorrentes de sentença judicial. Ao contrário dos débitos públicos ordinários (despesas administrativas; contratos; folha de pagamento de servidores; negociações administrativas etc.), que são pagos diretamente pela pessoa pública devedora, bem como em antítese às dívidas das pessoas privadas (imediatamente garantidas pelo respectivo patrimônio), os débitos decorrentes de decisão judicial transitada em julgado necessitam adotar trâmite específico. Trata-se do regime jurídico de pagamento por meio de precatórios.

Este regime decorre de algumas das especialidades – materiais e processuais – da Fazenda Pública. Como bem destaca Diogo de Figueiredo Moreira Neto, uma vez em Juízo a Fazenda Pública, “tanto a sua situação como atuação processual apresentam certas características que as distinguem da situação e da atuação ordinária dos litigantes privados.” 1 Uma dessas características especiais, privativas da Fazenda Pública, reside exatamente no regime de cumprimento das sentenças judiciais condenatórias proferidas em seu desfavor.

Dizia Pontes de Miranda que o regime de pagamentos devidos pela Fazenda Pública era medida constitucional moralizadora, contra a advocacia administrativa, diante da necessidade de fazê-los na ordem de apresentação dos precatórios. 2 Assim, o pagamento pela ordem de registro do precatório requisitório tem como função primordial o atendimento a princípios constitucionais, em especial a impessoalidade (não se beneficia um credor em detrimento dos outros; o critério para a ordem dos pagamentos é puramente objetivo) e a igualdade (todos os credores estão em situação jurídica paritária, materialmente isonômica; o eventual discrímen só pode ser normativo, respeitador da Constituição).

A existência do regime de precatório também pode ser justificada pelo seguinte: em todos os anos, o Estado elabora seu orçamento público e somente pode gastar recursos se o dispêndio estiver fixado em lei orçamentária anual. Nessa lei, o Poder Público prevê receitas – estima o valor a ser recebido em tributos, preços etc. – e fixa despesas. As despesas necessitam da respectiva receita, ou seja, para poder gastar, a receita prevista deve existir.

Suponha-se que o Estado, que previu receita em valor de $100 e despesas no valor de $100 (envolvendo pagamento de pessoal, serviços públicos, políticas públicas etc.), fosse instado a pagar, em condenação judicial, $10 adicionais. Se o regime de execução fosse o comum, ele imediatamente teria de cumprir a ordem, sob pena de ter seus bens penhorados (e levados a leilão). Desta forma, haveria a despesa – não prevista – de $10, que suprimiria a correspondente disponibilidade de recursos públicos: aqueles bens e serviços, outrora configuradores da despesa projetada, haveriam de ser readequados. Imagine-se agora várias condenações oriundas de sentenças judiciais: somente com um sistema minucioso, com provisionamentos conservadores, poderia o Estado seguir em frente com suas despesas ordinárias (ideia que contraria a presunção de liquidez, advinda da soberania da União, combinada com o pacto federativo e respectiva autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios).

O que se acentua devido a fato marcante: somente pela circunstância de as receitas estarem previstas no orçamento público não significa que elas, de fato, existirão. O orçamento faz estimativas – com lastro no histórico de dados disponíveis, prevê-se que determinado volume de dinheiro ingressará nos cofres públicos. Contudo, nem sempre isso ocorre.

Afinal de contas, a arrecadação subjuga-se ao mundo dos fatos; ocorre no decorrer do exercício financeiro e há o risco de que não haja dinheiro disponível para quitação da dívida, o que levaria à penhora de bens (se o regime jurídico assim autorizasse). Isto é, somente se conhece a efetiva receita arrecadada ao final do exercício (os dados periódicos são sempre parciais e retratam o já consolidado). Voltando ao exemplo anterior, imagine-se que a receita prevista de $100 experimentasse queda brutal, em decorrência de crise econômico-financeira e respectiva contração na arrecadação tributária. As despesas projetadas não poderiam ficar vulneráveis a pagamentos imprevistos no orçamento.

Por isso que a CRFB, em seu art. 100, submeteu o Estado ao regime diferenciado dos precatórios. Nele, não há possibilidade de penhora – pois bens públicos são impenhoráveis 3 – e o pagamento será promovido somente no exercício financeiro seguinte (se a apresentação formal da requisição ocorrer até o dia 1º de julho anterior). A ordem de pagamento é dada pelo Presidente do respectivo Tribunal, sendo as dotações orçamentárias e os créditos abertos para fins de pagamento da dívida consignados diretamente ao Poder Judiciário (art. 100, § 6º, CRFB). Em outras palavras, dotações orçamentárias são valores de despesas fixados na Lei Orçamentária Anual – LOA. Então, o regime de precatório é inerente ao orçamento público; somente se justifica se os recursos para pagamento saírem do Tesouro do Estado na forma de despesa pública.

Ao seu tempo, o precatório tem finalidade específica: o cumprimento das decisões judiciais que condenaram o Estado ao pagamento de quantia em dinheiro. A execução desse título judicial dar-se-á por meio de procedimento requisitório específico: o dos precatórios (o qual possui, conforme será visto adiante, características bastante peculiares). Aplica-se o regime de precatórios, na mesma medida, à cobrança de títulos extrajudiciais contra o Estado.

Em síntese, esse regime jurídico diferenciado destina-se a excepcionar as cobranças judiciais contra a Fazenda Pública: aqui, o Poder Judiciário não penhora nem resgata bens do Erário, mas sim expede ordem de pagamento, decorrente de ofício-precatório enviado pelo magistrado responsável pela execução judicial ou pelo cumprimento da sentença ao Presidente do Tribunal respectivo, a fim de que aquela dívida seja satisfeita no futuro, por meio de sua obrigatória inclusão no orçamento público.

Para Odete Medauar, precatório “é o ofício emitido pelo Judiciário, determinando o pagamento de importância em que a Fazenda Pública foi condenada à conta dos créditos respectivos.” 4 Segundo lição de Caldas Furtado:

(...) é o instrumento que representa uma requisição judicial de pagamento, consubstanciado no ofício requisitório expedido pelo juiz da execução de sentença ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda, em face de a Fazenda Pública ter sido condenada ao pagamento de determinada soma em processo transitado em julgado. 5

Já para Antônio Flávio de Oliveira, precatório:

(...) é ato administrativo de comunicação, possuindo, mais especificamente, a característica de ato de comunicação interna, por intermédio do qual o Estado-Poder Judiciário comunica-se com o Estado-Poder Executivo, dando-lhe notícia da condenação a fim de que, ao elaborar o …

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21 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1290405512/1-o-regime-juridico-dos-precatorios-sua-razao-de-ser-precatorios-ed-2019