Tratado de Direito Administrativo - Ed. 2019

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Capítulo 13. Princípio da Segurança Jurídica

Capítulo 13. Princípio da Segurança Jurídica

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“O postulado da segurança jurídica, enquanto expressão do Estado Democrático de Direito, mostra-se impregnado de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público (RTJ 191/922), em ordem a viabilizar a incidência desse mesmo princípio sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado, para que se preservem, desse modo, sem prejuízo ou surpresa para o administrado, situações já consolidadas no passado. A essencialidade do postulado da segurança jurídica e a necessidade de se respeitarem situações consolidadas no tempo, especialmente quando amparadas pela boa-fé do cidadão, representam fatores a que o Poder Judiciário não pode ficar alheio.” 1

1. SEGURANÇA JURÍDICA

O Direito colima a paz social e um dos meios para alcançá-la é a segurança, a estabilidade, que o sistema jurídico oferece conservando situações no tempo ao lado da previsibilidade dos comportamentos. Afinal, é herança do constitucionalismo liberal a criação de “um sistema absolutamente incompatível com a surpresa” e que “postula absoluta e completa previsibilidade da ação estatal pelos cidadãos e administrados” como consequência do prestígio à segurança jurídica. 2 O princípio da segurança jurídica é inerente ao Estado Democrático de Direito como limite negativo à atuação estatal e garantia fundamental da pessoa nos vários aspectos daí derivados (liberdade, propriedade, personalidade etc.), protegendo situações jurídicas subjetivas consolidadas. Explica a literatura que “a ‘segurança jurídica’ consiste no ‘conjunto de condições que tornam possível às pessoas o conhecimento antecipado e reflexivo das consequências diretas de seus atos e de seus fatos à luz da liberdade reconhecida’. Uma importante condição da segurança jurídica está na relativa certeza que os indivíduos têm de que as relações realizadas sob o império de uma norma devem perdurar ainda quando tal norma seja substituída”. 3

Valores como irretroatividade das normas, proteção de direito adquirido, previsibilidade da ação estatal, estabilidade das relações jurídicas, boa-fé, confiança legítima, se impõem à Administração Pública. Mercê de sua vinculação ao interesse público, prestigiar tais valores é elementar ao bem comum e à própria função administrativa.

A Administração Pública tem como missão a cura do interesse público. Esse compromisso finalístico inspira a possibilidade de mudança unilateral e ad nutum de sua disciplina jurídica encontrando situações geradas sob o domínio de antigo regramento. A aplicabilidade imediata da Lei nova é postulado inerente ao sistema jurídico. E em se tratando da Administração Pública, ela é corolário reforçado de seu regime jurídico especial, de tal maneira que as alterações incidentes têm a potencialidade de afetar positiva ou negativamente os administrados. Mas, a colidência entre o interesse público e o particular não é somente balizada pela supremacia daquele, pois, o direito também protege a estabilidade das relações jurídicas e a Administração Pública é obrigada a tutelá-la mesmo quando o problema escapa à solução da cláusula proibitiva da irretroatividade das normas jurídicas. Nesse domínio, há diversas soluções de compromisso para a composição entre os interesses público e privado, alvitrando a doutrina, por exemplo, a “justa indenização pela aplicação da Lei nova a situações jurídicas de ordem patrimonial, perfeitas e acabadas, atingidos pelo novo diploma legal”. 4

Com efeito, a supremacia do interesse público e o caráter diferencial do regime jurídico administrativo (baseado na unilateralidade e na verticalidade que fomenta a desigualdade jurídica em prol da Administração) não merecem exponencial predicamento a fim de semear a arbitrariedade. Não se deve olvidar que como aparelho estruturado para satisfação das necessidades coletivas, a Administração Pública tem o compromisso de proporcionar segurança à esfera de direitos e interesses legítimos dos administrados. A assertiva de inexistência de direito adquirido em relação a regime jurídico não pode ter o efeito de sacrificar valores outros de igual ou superior posição.

Não são raras normas e decisões judiciais que balancearam a supremacia do interesse público e a segurança jurídica. Tome-se, por exemplo, a irredutibilidade remuneratória (através da preservação do quantum total percebido em face da extinção de vantagens pecuniárias na remuneração de agentes públicos), a intangibilidade da licença para construir ou edificar se iniciada a obra diante da alteração ou revogação da Lei, a aposentação segundo as regras anteriormente vigentes se completados seus requisitos antes da nova disciplina, a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.

Um dos pontos iniciais da proteção da segurança jurídica trafega pela cláusula de irretroatividade das normas, acolhida no art. 5.º, XXXVI, da CF/1988. A expressão “Lei” para efeito desse preceito é tida em sentido amplo, como todo ato normativo, originário ou secundário (o que inclui atos normativos subalternos, como regulamentos, resoluções, portarias etc.), assim como emendas à Constituição quando tangenciam cláusulas pétreas (art. 60, § 4.º, IV, da CF/1988), salvo a própria Constituição na expressão do poder constituinte originário à exceção de expressa ressalva. E mesmo em face desta situação, o STF decidiu que “a norma constitucional – ainda quando o possa ser – não se presume retroativa: só alcança situações anteriores, de direito ou de fato, se o dispuser expressamente”. 5

A proibição da retroatividade finca limite em face do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada, de tal sorte que não havendo qualquer uma dessas situações não se infirma a aplicabilidade imediata da novel regra jurídica.

O exame da questão trafega pelo efeito imediato da Lei e pela vedação à retroatividade. Não se deve confundir efeito retroativo vedado com a aplicabilidade plena e imediata da Lei. O que se interdita é a incidência da Lei nova sobre o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, situação bem diferente da eficácia da Lei nova sobre os efeitos futuros ou pendentes de situações jurídicas anteriores, ou seja, a eficácia pretérita da Lei nova sobre os atos pretéritos firmados ao tempo da Lei antiga está situada em nível diverso da eficácia automática da Lei nova sobre efeitos futuros de ato anterior. Se os facta praeterita (fatos consumados) são intangíveis pela Lei nova, diferentemente dos facta futura,o problema se põe em função dos facta pendentia – estes decorrentes de ato anterior à Lei nova cujos efeitos se processam no domínio da Lei nova. Como já julgado, a retroatividade comporta graus diferenciados quando a Lei nova (a) restitui as partes ao status quo ante, atacando a coisa julgada e os fatos consumados (máxima); (b) atinge os efeitos pendentes de ato jurídico verificados antes dela (média); ou (c) alcança apenas os efeitos dos atos anteriores produzidos após a data em que entrou em vigor (mínima). 6

Trata-se de tema sensível que envolve diretamente os direitos fundamentais. Como advertia Pimenta Bueno, “nem a liberdade, nem a segurança teriam garantia alguma desde que as Leis pudessem ter efeito retroativo”. 7 A interdição à retroatividade das normas é preceito que se põem tanto no Direito Público quanto no Direito Privado e Oswaldo Aranha Bandeira de Mello desmitificou a tese da maior dimensão da irretroatividade normativa no direito privado ao expor que:

“O problema da irretroatividade das Leis apresenta-se no direito público de igual modo como no direito privado.

Todos os ramos jurídicos devem abster-se de promulgar Leis retroativas, e estas não terão validade, se assegurado o respeito ao fato realizado e ao direito adquirido por texto constitucional em vigor. Portanto, nesse regime se inclui o Direito Administrativo.

(...)

Mas a irretroatividade da Lei nova quanto à situação …

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30 de Junho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1290405618/capitulo-13-principio-da-seguranca-juridica-parte-ii-principios-do-direito-administrativo-tratado-de-direito-administrativo-ed-2019