Microssistema de Recuperação do Crédito Fiscal: Comentários às Leis de Execução Fiscal e Medida Cautelar

Microssistema de Recuperação do Crédito Fiscal: Comentários às Leis de Execução Fiscal e Medida Cautelar

Art. 2º

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Art. . Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 1º Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o art. 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.
§ 2º A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
§ 3º A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 (cento e oitenta) dias ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
§ 4º A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional.
§ 5º O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I – o nome do devedor, dos corresponsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II – o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III – a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV – a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V – a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI – o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
§ 6º A Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade competente.
§ 7º O Termo de Inscrição e a Certidão de Dívida Ativa poderão ser preparados e numerados por processo manual, mecânico ou eletrônico.
§ 8º Até a decisão de primeira instância, a Certidão de Dívida Ativa poderá ser emendada ou substituída, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos.
§ 9º O prazo para a cobrança das contribuições previdenciárias continua a ser o estabelecido no art. 144 da Lei 3.807, de 26 de agosto de 1960.

Geila Lídia Barreto Barbosa Diniz

▪. Comentário: O caput da Lei 6.830, de 1980 ( Lei de Execução FiscalLEF), busca delimitar o conceito de Dívida Ativa da Fazenda Pública, com o propósito de estabelecer quais valores encontram-se sujeitos ao regime de cobrança via execução fiscal.

A Dívida Ativa da Fazenda Pública é aquela definida como de natureza tributária ou não tributária pela Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que assim dispõe no seu art. 39, § 2º: “Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais”. A classificação adotada pelo art. 39, § 2º, na parte em que elenca como não tributários os créditos relativos a custas processuais, empréstimos compulsórios e contribuições estabelecidas em lei, encontra-se derrogada pela Constituição Federal de 1988, já que tais exações passaram, com o advento do novo parâmetro constitucional, a ter natureza tributária. 27

Os créditos submetidos ao regime da dívida ativa podem, como visto, ostentar natureza tributária, quando originados de exigências dessa natureza (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios); ou natureza não tributária, compreendendo os demais créditos fazendários decorrentes do exercício de atividade típica de direito público, baseada na lei, no poder de império ou no contrato (v.g., multas pelo exercício do poder de polícia do Estado, taxas de ocupação, foro, laudêmio, multa penal, dentre outros).

A caracterização como dívida ativa da Fazenda Pública pressupõe a prévia inscrição do crédito como tal em registro do órgão administrativo competente. 28 Esse é um aspecto de relevância a mencionar. Luciano Benévolo de Andrade, 29 conceitua dívida ativa como “o crédito da fazenda pública, ou pessoa a ela equiparada, aparelhado para a cobrança executiva, mediante inscrição em registro próprio”. Nota-se, pois, que os termos “crédito” e “dívida ativa” não mantêm relação de sinonímia. Os créditos constituídos em observância às prescrições legais, vencidos e não pagos pelo sujeito passivo no prazo estabelecido, tornam-se exigíveis e devem ser inscritos como dívida ativa, após apuração de sua liquidez e certeza (art. 39, § 1º, da Lei 4.320, de 1964, e art. , § 3º, da LEF). É a partir da inscrição do crédito como dívida ativa pela repartição competente, portanto, que se pode falar em dívida ativa da Fazenda Pública. Nesse sentido, dispõe o art. 201 do Código Tributário Nacional: “Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular”.

Da conjugação dos dispositivos legais já citados, é possível definir dívida ativa como os créditos dos entes públicos mencionados no art. da LEF, 30 originados do não pagamento, no prazo legal, de determinado tributo (dívida ativa tributária) ou de valor decorrente de obrigação de natureza diversa (dívida ativa não tributária), apurado e constituído conforme procedimento previamente definido na lei e devidamente inscrito no órgão administrativo competente.

1. Distinção de regime jurídico da dívida ativa tributária e da não tributária

A relevância em distinguirem-se os créditos entre tributários e não tributários decorre da existência de certas diferenças de regime jurídico entre uns e outros. Isso porque, em virtude da reserva de lei complementar estabelecida pela CF/1988 (art. 146, III 31 ), os créditos tributários sujeitam-se às normais gerais de Direito Tributário constantes do CTN (que tem status de lei complementar), afastando as disposições da LEF de caráter material que eventualmente disciplinem em sentido contrário.

Foi o que ocorreu, por exemplo, com o regramento da suspensão por 180 dias do prazo prescricional em razão da inscrição em dívida ativa (art. , § 3º, da Lei 6.830, de 1980). Como a prescrição tributária somente pode ser tratada por lei complementar (art. 146, III, b), a mencionada disposição da LEF somente encontra aplicação para os créditos de natureza não tributária. 32

No julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade no Agravo de Instrumento 1.037.765/SP , 33 a Corte Especial do STJ, valendo-se da ratio decidendi exposta pelo STF na declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. do Decreto-lei 1.569, de 1977 ( RE 556.664 , 34 Súmula Vinculante 8 ), reconheceu a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. , § 3º, e do art. , § 2º, da LEF, no que se refere apenas aos créditos tributários, mantendo-se a validade e eficácia dos dispositivos em relação a créditos não tributários objeto de execução fiscal 35

Por outro lado, a LEF estendeu a toda e qualquer dívida ativa a aplicação de regras relativas à responsabilidade tributária, civil ou comercial, bem como as preferências do crédito tributário, ante a autorização contida no art. 4º, §§ 2º e 4º, da Lei.

2. Parâmetros para identificação dos créditos não tributários passíveis de inscrição na dívida ativa

O caput do art. 2º remete à legislação financeira (Lei 4.320, de 1964) a conceituação da dívida ativa, que, por sua vez, com relação à dívida não tributária, apresenta-se ampla e não exaustiva, tendo o legislador optado por defini-la em rol exemplificativo (“Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como…”). 36 Essa ampla abrangência é reforçada pelo § 1º do art. da LEF, ao referir-se como dívida ativa “qualquer valor” cuja cobrança seja atribuída por lei aos entes públicos.

A amplitude atribuída pela legislação à dívida ativa não tributária, num primeiro olhar, pode ensejar a interpretação de que todos os valores devidos ao ente público, quaisquer que sejam as suas origens, quando não pagos no prazo certo, devam ser inscritos como dívida ativa para subsequente cobrança via execução fiscal. Diga-se, inclusive, que a orientação primeva da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional trilhava linha semelhante (Parecer PGFN/CDA 723/2004 e Nota PGFN/CDA 520/2008, entre outros). Contudo, nem todo valor titularizado pelos entes públicos é passível de inscrição em dívida ativa e subsequente execução fiscal, consoante se passa a expor.

Valores devidos com base na lei, no poder de império ou no contrato. O art. , § 1º, da LEF, traz de certa forma um parâmetro limitativo à definição de dívida ativa, ao caracterizá-la como qualquer valor cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o art. 1º (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas 37 ). Isso denota que os valores devidos aos entes públicos passíveis de inscrição hão de ter vínculo com a atividade própria da pessoa jurídica de direito público. Nessa toada, apenas os créditos não tributários provenientes do exercício de atividade típica do ente de direito público, baseada na lei, no poder de império ou no contrato, encontram-se submetidos ao regime jurídico da dívida ativa. 38 Por conseguinte, retiram-se da abrangência da dívida ativa aqueles valores (ou pretensões pecuniárias) decorrentes de atividades meramente acidentais, que não tenham relação com a atividade própria da pessoa jurídica de direito público, de que são exemplos as obrigações originadas de ilícitos extracontratuais. 39

Inscrição restrita aos créditos da Fazenda Pública. A legislação submete ao regime da inscrição em dívida ativa os créditos da Fazenda Pública (art. 39 da Lei 4.320, de 1964, e art. , § 3º, da LEF). A expressão crédito não pode ser confundida com mera pretensão pecuniária do ente público, a qual carece de prévio acertamento; por crédito entende-se aquele que foi regularmente apurado e constituído de acordo com o procedimento estabelecido na lei, ostentando, assim, os atributos de certeza e liquidez (certo quanto à sua existência e devidamente quantificado).

O lançamento fiscal, assim como o processo administrativo de constituição do crédito, não são institutos exclusivos do Direito Tributário. Tanto é assim que o art. 53 da Lei 4.320, de 1964, 40 define o lançamento como ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa devedora, com a subsequente inscrição. A constituição do crédito não tem outro sentido senão o de tornar certo o dever de pagar e liquidar o valor devido, 41 a fim de atribuir exigibilidade ao direito do sujeito ativo (pretensão oponível ao devedor), o que se dá mediante a instauração de processo administrativo em que sejam asseguradas as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

Entretanto, apenas quando a lei autorizar é que a Administração Pública poderá constituir o crédito por ato próprio (sem a participação do Poder Judiciário), hipótese em que ele (o crédito) deverá ser objeto de inscrição em dívida ativa. 42 Nesse caso, a lei atribui ao próprio credor a prerrogativa de formar unilateralmente o título executivo extrajudicial (certidão da dívida ativa) em seu favor, para aparelhamento de futura execução fiscal. Na ausência de lei autorizativa da cobrança no âmbito administrativo, o acertamento do crédito deve ser buscado perante o Poder Judiciário, através de ação de conhecimento. Apesar da amplitude do art. 39, § 2º, da Lei 4.320, de 1964, vê-se que o texto do dispositivo faz menção a crédito, o qual, para existir, pressupõe seja constituído sob os ditames da lei. Esse é o entendimento atual da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional manifestado nos Pareceres PGFN/CDA 2.348, de 2012, e PGFN/CJU/COJPN 44, de 2014.

Há outros créditos cuja certeza, liquidez e exigibilidade não decorrem da apuração na seara administrativa, mas do exercício da prestação jurisdicional. Nesses casos, quando a lei expressamente exigir, os créditos constituídos por sentença judicial transitada em julgado devem ser inscritos em dívida ativa, a exemplo das multas criminais, 43 das custas processuais 44 e das multas eleitorais. 45

Cumpre salientar que, no caso de valores apenas genericamente enquadrados no disposto no art. 39, § 2º, da Lei 4.320, de 1964, e no art. , § 1º, da LEF, o STJ tem exigido norma específica para a inscrição em dívida ativa. Nesse sentido, a Corte decidiu, sob o regime dos recursos repetitivos, 46 pela impossibilidade de inscrição de valores indevidamente pagos a título de benefício previdenciário, os quais deveriam ser recuperados mediante a propositura de ação própria, ante a ausência de lei específica que determinasse a inscrição. Todavia, a inscrição dessas quantias passou a ser obrigatória com advento da Lei 13.494, de 2017, 47 que positivou a exigência no art. 115, § 3º, da Lei 8.213, de 1991. 48

Além disso, o STJ tem reafirmado a impossibilidade de inscrição em dívida ativa de valores cobrados pela Fazenda Pública quando lhes faltarem liquidez e certeza: “o conceito de dívida ativa envolve apenas os créditos certos e líquidos. Assim, tanto a dívida ativa tributária como a não tributária requer o preenchimento desses requisitos. No caso dos autos, cuida-se de um suposto crédito decorrente de ato ilícito (fraude). Trata-se de um nítido caso de responsabilidade civil, não se enquadrando no conceito de dívida ativa não tributária por falta do requisito da certeza. Necessidade de uma ação própria para formação de um título executivo”. 49

3. Créditos passíveis de inscrição na Dívida Ativa da União

Créditos tributários da União. Submetem-se à inscrição na Dívida Ativa da União todos os tributos de competência da União, inclusive, com o advento da Lei 11.457, de 2007, as contribuições sociais previstas nas alíneas a, b e c do parágrafo único do art. 11 da Lei 8.212, de 24 de julho de 1991, aquelas instituídas a título de substituição, além das contribuições devidas a terceiros (contribuições destinadas ao “Sistema S”, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, 50 ao Fundo de amparo ao TrabalhadorFAT, dentre outros), todas arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

São inscritos na Dívida Ativa da União, ademais, os créditos provenientes da sistemática de arrecadação do Simples Nacional, criada pela Lei Complementar 123, de 2006, que abarcam tributos de competência da União, Estados e Municípios, salvo quando houver delegação ao ente federativo da competência para a inscrição, na dívida ativa estadual ou municipal, dos respectivos tributos estaduais e municipais (art. 41, §§ 2º e 3º 51 ).

As contribuições sociais de que trata a Lei Complementar 110, de 2001, cuja natureza tributária já foi reconhecida pelo STF ( ADIs 2.556 e 2.568), submetem-se à inscrição na Dívida Ativa da União.

Créditos não tributários da União. Devem ser inscritos na Dívida Ativa da União: as multas impostas por sentença penal condenatória (art. 51 do Código Penal 52 ), quando decorrentes da Justiça Federal; a multa trabalhista aplicada pela fiscalização do trabalho, em razão do descumprimento de norma da legislação do trabalho (art. 908 da CLT 53 ); as multas eleitorais (art. 367, § 1º, da Lei 4.737, de 1965 – Código Eleitoral 54 - 55 ); os créditos patrimoniais constituídos pela Secretaria do Patrimônio da União, decorrentes da ocupação, do uso ou do domínio de bem público da União (taxa de ocupação, foro, laudêmio, multa de transferência e alienação, nos termos do Decreto-lei 2.398, de 1987, da Lei 13.240, de 2015, e Decreto-lei 9.760, de 1946, alterado pela Lei 7.450, de 1985); o ressarcimento ao erário de servidor público civil da União, autarquias e fundações públicas federais (arts. 46 e 47 da Lei 8.112, de 1990); os créditos devidos a Fundos Públicos Federais, como regra (FUNCAFÉ, FINAM, FINOR, FUNTTEL, entre outros), salvo quando a lei instituidora do fundo público dispuser de forma diversa; 56 os créditos decorrentes do inadimplemento de contratos de financiamentos firmados no âmbito de programas governamentais de apoio à agropecuária (créditos rurais), operacionalizados por instituições financeiras. 57

4. Outros créditos que se submetem à inscrição em dívida ativa

Créditos do FGTS. Os valores relativos às contribuições e multas ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) previstos na Lei 8.036, de 1990, apurados e constituídos pela fiscalização do trabalho, são inscritos em dívida ativa e cobrados pela PGFN, nos termos do art. da Lei 8.844, de 1994. 58 - 59 Diz-se que tais valores compõem a dívida ativa do FGTS, uma vez que, embora inscritos pela PGFN, não são de titularidade da União, mas sim dos trabalhadores. Por sua vez, as contribuições sociais de que trata a Lei Complementar 110, de 2001, cuja natureza tributária já foi reconhecida pelo STF ( ADIs 2.556 e 2.568), são inscritas na Dívida Ativa da União pela PGFN.

Créditos contratuais. Os valores decorrentes de inadimplemento de contratos firmados com o Poder Público são passíveis de inscrição em dívida ativa, já que expressamente mencionados no art. 39, § 2º, da Lei 4.320, de 1964 (créditos decorrentes de contratos em geral). Submetem-se à inscrição, ainda, os créditos originados do inadimplemento de contratos de financiamentos firmados no âmbito de programas governamentais de apoio à agropecuária (créditos rurais), operacionalizados por instituições financeiras. Por oportuno, assim decidiu o STJ sob o regime dos recursos repetitivos, quanto aos créditos rurais de natureza privada, cedidos à União por determinação da Medida Provisória 2.196, de 2001: “Em se tratando de qualquer contrato onde a Administração Pública é parte, não existe isonomia perfeita, já que todos os contratos por ela celebrados (inclusive os de Direito Privado) sofrem as derrogações próprias das normas publicistas. Desse modo, o regime jurídico aplicável ao crédito rural adquirido pela União sofre uma derrogação pontual inerente aos contratos privados celebrados pela Administração Pública em razão dos procedimentos de controle financeiro, orçamentário, contábil e de legalidade específicos a que se submete (Lei 4.320/64). São justamente esses controles que justificam a inscrição em dívida ativa da União, a utilização da Execução Fiscal para a cobrança do referido crédito, a possibilidade de registro no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin), as restrições ao fornecimento de Certidão Negativa de Débitos e a incidência do Decreto-lei 1.025/1969 (encargo legal)”. 60

Benefício previdenciário pago indevidamente. O STJ, ao julgar o REsp 1.350.804 61 sob o regime dos recursos repetitivos, assentou a impossibilidade de inscrição em dívida ativa de valores relativos ao pagamento indevido de benefício previdenciário, os quais deveriam ser recuperados mediante a propositura de ação própria, ante a ausência de lei específica que determinasse a inscrição. Todavia, a inscrição dessas quantias passou a ser obrigatória com advento da Lei 13.494, de 2017, 62 que positivou a exigência no art. 115, § 3º, da Lei 8.213, de 1991. 63

Tarifa ou preço público. O STJ firmou o entendimento de que os créditos oriundos do inadimplemento de tarifa ou preço público integram a dívida ativa não tributária (art. 39, § 2º, da Lei 4.320, de 1964), não lhes sendo aplicáveis as disposições constantes do Código Tributário Nacional, máxime por força do conceito de tributo previsto no artigo , do CTN ( REsp 1.117.903/RS , rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, j. 09.12.2009, julgado sob o regime do art. 543-C do CPC/1973). Devem, por tanto, ser inscritos como crédito não tributário na dívida ativa do ente público.

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jusbrasil.com.br
9 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1294659631/art-2-lei-n-6830-1980-dispoe-sobre-a-cobranca-judicial-da-divida-ativa-da-fazenda-publica-e-da-outras-providencias